各县（市、区）人民政府, 市政府直属各单位：
为进一步推进我市和谐社会建设，政协丽水市委员会就社会主义和谐社会建设若干问题进行专题调研，形成了《关于加强流动人口管理服务工作的调研报告》、《关于未成年人违法犯罪现状及预防工作的调研报告》、《关于被征地农民基本生活保障工作的调研报告》、《关于构建和谐医患关系的调研报告》、《关于城区环保现状与今后对策的调研报告》等5个子课题调研报告。调研报告内容翔实，分析透彻，具有较高的参考价值。现将市政协《关于社会主义和谐社会建设若干问题的调研报告》转发给你们，有关政府职能部门要根据各自职责，针对调研报告反映的一些问题，认真研究，提出对策性处理意见，并努力加以解决。
关于加强流动人口管理服务工作调研报告
在市政协“和谐社会建设若干问题调研”总课题领导小组组织协调下，我们采用问卷调查，召开情况通报会、座谈会、委员约谈会，实地视察、暗访、查阅资料等形式，深入了解情况，分析梳理我市流动人口管理服务工作的重点和难点，提出了建议意见，现报告如下：
一、流动人口管理服务工作取得了阶段性的突破
近些年来，我市逐步加大了对流动人口管理服务工作的力度，主要体现在：
（一）组织力量和经费支持初步得到缓解。至2007年5月，全市流动人口协管员人数已配备357名，配比为流动人口数的1：961，其中缙云县是我市第一个按省要求1：500比例配备协管员的县，今年8月市政府又决定按1：500为莲都区配备协管员；2006年全市各级政府投入用于流动人口管理资金356.1万元，其中青田县就投入了114万元，全市今年预算投入443.7万元，比去年增加25%，至此，全市流动人口管理的组织力量和经费支持初步得到缓解。
（二）体制机制有了较大的创新。全市总结推广了莲都白云街道的管理改革试点经验，初步形成了由党政领导、财政经费保障、职能部门共同参与、公安业务指导、基层组织具体组织实施的管理机制。重视推行“以房管人、企业管人”的暂住人口管理做法。各地还积极探索流动人口管理服务工作社会化路子，流动人口管理信息化、规范化程度得到了提高。
（三）管理服务工作成效明显。截止2006年底，全市登记暂住人口36.95万人、出租房屋6.22万户，分别是2005年登记数的6.86倍和13.98倍。与此同时,公安、人事劳动、计生、司法、卫生、教育、工会等部门团体结合自身工作职能，突出以人为本，在优化维权服务上迈出了一大步，全市流动人口管理服务工作取得了阶段性的突破。
二、流动人口管理服务工作的难点和薄弱环节
随着我市经济的快速发展和综合环境的不断改善，以及市区东扩，来丽水创业发展、务工谋生的流动人口还将不断激增和频繁流动，聚居倾向将更为明显，这将对我市的公共资源供给、社会公共服务体系的运作和社会治安稳定等带来更大的压力，同时，从调研的情况来看，流动人口管理服务工作中还存在不少工作难点和薄弱环节，主要有：
（一）服务管理机制不够健全，服务管理理念有待提升。尽管全市普遍建立了流动人口管理办公室，但这些组织在实际工作中并未发挥高效、协调统一的作用，有的地方甚至连年度例会也难以保证；流动人口管理领导小组虽然有若干成员单位组成，但尚未形成齐抓共管的协调工作机制和监督考核制度；流动人口较多的莲都区与市本级有些职能的资源难以得到有效整合；流动人口信息资源管理系统建设任务重和资源共享应用水平低的问题十分突出；一些单位和干部对流动人口存在排斥、防范的观念，具体工作中往往是歧视多于尊重、管理多于服务、防范多于保护，导致工作开展不够主动。
（二）基层基础工作还有待进一步加强。全市流动人口登记站点只有418个，覆盖面偏小，社会化管理程度还不高；不少地方住宅无门牌、门牌混乱的情况还存在，特别在一些城中村和新开发区域，影响暂住人口、出租房屋登记管理工作；一些地段乱搭建窝棚住人、出租房违章搭建、拆隔，有的群居，安全隐患大、管理难度大；一些区域底数不清、情况不明，出租房登记率低、暂住人口漏管失控和信息登记质量不高的问题还不同程度存在，一些地方流动人口信息更新不够及时，暂住人口离去未注销的垃圾信息也占有相当比例；一些旅馆业无证照经营，特别是城郊结合部情况更为严重；“以房管人”、“以用工单位管人”的工作机制尚未有效形成，不少用工单位主动申报意识不强，而且信息员队伍也不健全，少数机关单位干部职工配合登记意识淡薄，重经济轻治安的出租屋业主还普遍存在，参与治安管理的积极性不高，以致房屋租赁备案登记工作进度缓慢，《丽水市房屋租赁管理暂行办法》执行无力；房屋中介市场无序的状况也给暂住人口登记管理工作带来一定的工作难度。
（三）保障机制还有待进一步完善。流动人口协管员队伍按省有关文件要求配备比例是500:1。按2006年底统计的36.95万人暂住人口计算，应配739名，还缺382名，以致有的社区1名协管员要负责近1500名暂住人口的排模、登记，实际上工作难以做到位。另外，经费缺口较大，虽然流动人口管理服务经费逐年有所增加，但远远赶不上外来人口增长的实际需要，且流动人口协管员工资待遇偏低，月工资只有六、七百元、影响了协管员的工作积极性和协管员队伍的稳定性。
（四）流动人口中高危人口管理措施还有待进一步落实。流动人口违法犯罪已成为左右全市刑事发案、影响全市社会治安的突出问题。据统计，2006年全市抓获流动人员案犯1961人，占抓获案犯总数的31.1%。其中流动人口犯罪率超过50%的有丽水开发区、云和两地，开发区尤为突出，今年抓获刑事犯罪人员55人，其中流动人员53人，占96.36%。由于警力等原因，一批高危流动人口没能列入管控范围。
（五）服务维权任重道远。一些企业侵犯劳动者合法权益的问题仍然比较突出，不签订劳动合同和劳动合同签订中不平等情况时有发生、劳动超时加班现象频繁，而合法的加班工资难以兑现、工资拖欠和不按时足额发放在有些企业和建筑领域也很常见；流动人口享受公共服务覆盖面较小，其子女享受义务教育“同城同待遇”政策在有些地方难以完全落实，绝大多数流动人口居住环境恶劣，精神文化生活贫乏。
三、加强流动人口管理服务工作的建议
加强流动人口管理服务工作必须牢牢把握“最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素”的总要求，坚持“以人为本，公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，进一步深化和加强流动人口的各项管理和服务措施，完善管理服务的长效机制，针对目前我市流动人口管理服务工作中存在的薄弱环节和工作难点，调研组建议：
（一）加强组织领导，营造良好氛围。
党委、政府要积极研究和解决实际工作中的一些难点、重点问题。同时，要加大宣传教育力度，组织开展对流动人口先进典型的评选表彰活动，组织对流动人口进行法律法规教育，提高流动人口服从管理的自觉性，努力形成尊重和善待流动人口的社会氛围，增强流动人口对我市的亲近感、认同感和归属感，促进流动人口与我市居民和谐相处。
（二）加强基层基础建设，提升社会管理水平。
1．整合力量，推进社会化管理服务网络。充分发挥社区管理和服务的重要作用，继续构建以社区为依托的流动人口管理服务平台，使之成为政府各部门对流动人口提供社会管理和服务的接口。要依托社区，落实对流动人口提供教育、卫生等方面的公共服务。要推广莲都区城南村探索在流动人口中建立民主自治组织，让外来流动人口参与社区服务和社区管理。要整合社会资源，动员和组织治保调解组织、治安志愿者、物业管理人员、保安联防人员等协助参与流动人口的管理服务。
2．适合实际，建设协管员队伍。本着精干高效的原则，继续加强流动人口协管员队伍建设，应按照流动人口实有人数按城镇500：1的比例配齐配强，并将其纳入政府公益性岗位，根据经济发展水平逐步提高他们的工资标准，对外地员工较多的企事业单位应配备一定数量的协管员或信息员，以配合做好相关基础工作。同时，要加强对这支队伍管理，提高他们的业务素质和责任感。
3．强化“源头”管理。继续坚持“谁用工谁负责、谁出租谁负责、谁经营谁负责”的原则，重在加强宣传指导，督促落实房屋出租人、用工单位业主的主体责任，完善治安管理制度和措施；对房屋出租人不具备或难以履行治安责任的，实行有偿委托管理；政府有关部门要认真分析研究《丽水市房屋租赁管理暂行办法》执行无力的问题，并提出相应完善办法，要集中力量清理违法搭建的窝棚，尽快解决一些地方无门牌号的问题。
4．强化治安管理。强化对流动人口中可能危及社会治安的高危人员的管理控制；加大对中小旅馆、美容美发、保健泡脚、建筑工地、废品收购站点、劳务市场、房屋中介、公共娱乐场所等流动人口容易聚集的场所、部位的日常检查力度，坚决取缔非法经营场所，严肃查处违法经营行为，规范中介市场的经营秩序。
5．强化管理信息化建设。建立完善包括暂住人口、出租房屋、房屋租赁登记备案、税收征管、劳动就业、用工单位、旅馆业、育龄妇女等在内的流动人口综合管理信息系统，为实时、准确掌握流动人口底数及相关情况提供服务，不断提高流动人口管理服务水平，同时要加强信息资源整合，进一步推进流动人口综合信息资源跨部门、跨系统共享，提高综合管理效能以及为各有关部门制定经济社会发展规划、加强行政管理、开展公共服务提供支持。
（三）完善服务管理机制，提升服务质量。
1．健全公共服务机制，提供优质服务。结合我市情况，尽快出台加强和改进对农村进城务工人员服务与管理问题的实施意见，促进农村进城务工人员队伍稳定。一是落实政策待遇。按照“属地化管理，市民化服务”的原则，积极落实流动人口在政治生活、劳动就业、社会保障、居住生活、医疗卫生、计划生育、子女教育等方面的政策待遇，逐步把流动人口纳入我市公共服务体系；二是解决突出问题。要将流动人口廉租住房建设纳入当地城镇居住体系建设规划和工业园区建设规划，通过政策引导、扶持、市场化运作等办法，鼓励企业根据自身需要和实力建造员工用房，通过政府划拨土地、贴息贷款、城镇建设配套费减免等，鼓励民间资本建设“民工公寓”，实行产业化经营、市场化运作和廉价出租，实行相对集中居住管理，为流动人员的聚居创造一个更为适宜的发展空间和外部条件；要保障流动人口子女平等接受义务教育，政府应对以接收流动人口子女为主的民办学校给予办学经费、师资培训等扶持，加强对这类学校监管、指导和规范，提高办学质量，同时给义务教育阶段符合条件的流动人口子女发放一定面额的“教育券”以保障相关待遇的落实。三是建立健全权益保障机制。积极引导外来务工人员参政议政，推荐其优秀模范人物通过法定程序担任各级人大代表和政协委员，以及推选外来务工人员担任人民法院陪审员，逐步落实他们享有与我市居民同等的政治民主权益，依法查处侵害流动人口合法权益的各种违法行为，搞好就业服务和培训，继续做好对流动人口的法律服务和法律援助工作，同时，建立流动人口利益诉求表达机制，及时掌握新情况，主动做好疏导化解工作。
2．建立符合实际的经费保障机制。加大财政资金投入力度，拨付流动人口管理服务工作所需经费时，要充分考虑流动人口实际增长情况，按照“分级管理、分级负担”的原则，把流动人口协管员工资、办公经费和公共服务管理经费纳入地方财政预算。同时，积极引入市场机制，依照“谁受益、谁出资“的原则，多渠道筹集社会资金，形成保障合力。
关于我市未成年人违法犯罪现状
及预防工作的调研报告
未成年人违法犯罪问题一直是全社会关注的热点，也是构建和谐社会的重要课题之一。今年，市政协开展“和谐社会建设若干问题”的调研，把“如何预防未成年人违法犯罪”列为子课题之一，成立专题调研小组，通过走访乡镇、学校和基层派出所，暗访网吧，对关押在看守所的犯罪未成年人进行问卷调查，调看相关法院卷宗等形式开展了调研。现将有关情况汇报如下。
一、当前我市未成年人违法犯罪的基本情况及特点
（一）基本情况。
据统计，2006年全市公安机关共抓获未成年违法犯罪嫌疑人634人，占全市抓获6305名犯罪嫌疑人总数的10.05%。其中，14周岁以下的有77人，占未成年违法犯罪嫌疑人的12.15%；14至15周岁171人，占26.97%；16至17周岁386人，占60.88%。今年截止8月底，全市公安机关共抓获未成年违法犯罪嫌疑人330人，占全市抓获3429名犯罪嫌疑人总数的9.62%。其中，14周岁以下41人，占未成年违法犯罪嫌疑人的12.42%；14至15周岁123人，占37.27%；16至17周岁166人，占50.30%。
未成年罪犯人数占当地判决罪犯总人数的比例，去年全省平均9.3%，而我市的龙泉为17.78%，松阳为16.36%，处于较高水平。
（二）基本特点。
1．从犯罪类型上看, 侵财犯罪所占比例较大，寻衅滋事、聚众斗殴事件不容忽视。据统计，2006年全市法院办结的涉及侵财类刑事案件（盗窃、抢劫、抢夺）未成年人作案人数139人，占未成年人刑事案件作案人员总数的56.5%；寻衅滋事40人，占16.26%；聚众斗殴37人，占15.04%。
2．从犯罪诱因上看，不良文化的影响，特别是互联网在诱发未成年人违法犯罪的诸多要素中的权重加大。调研中走访了市看守所和龙泉、松阳看守所，里面关押的我市的犯罪未成年人，大多迷恋上网。其中一些侵财类案件，当事人犯案起因就是想弄钱上网。
3．从犯罪性质上看, 暴力化、恶性化程度加剧，社会危害性加大。如一些寻衅滋事案件，基本都是多人手持“东洋刀”、“开山刀”等刀具进行作案，手段残忍，社会影响恶劣。
4．从作案形式上看，结伙作案现象突出，团伙犯罪趋向明显。2006年全市办结未成年人涉及团伙犯罪的126人，占未成年人犯罪总数的51.2%，其中莲都区88人、遂昌16人，分别占各自总数的90.72%和61.53%。
5．从作案人员构成上看，低龄化倾向突出，失学、辍学学生的比例加大。一些犯罪未成年人在第一次犯案时，还不满14周岁，个别甚至重复犯案。如龙泉市娄某，12岁时因为觉得好玩而抢劫同学钱物，之后就成了派出所和看守所的常客，2006年因为寻衅滋事被判刑两年零两个月。据统计，2006年全市办结的246名未成年人违法犯罪人员中，有辍学、退学、停学经历的185人，占总数的73.2%。而且这部分人中，有些属于二次以上违法犯罪。
6．从动机上看，大部分表现为盲目性和突发性。不少未成年人违法犯罪动机简单，或一时冲动，或临时起意，属于激情冲动引发违法犯罪。如2006年11月，龙泉市第二中学学生陈某和季某就是因为一时心血来潮，忽发奇想要找“宫头帮”打架，于是聚集了8个人，把宫头村季某打成轻伤，构成了寻衅滋事罪。
7．从教育改造情况看，反复性特点突出，重新犯罪率不断上升。有个别甚至还在缓刑或者取保候审期间就再次犯罪，性质极其恶劣。如松阳县2004年破获一个涉及抢劫、盗窃、诈骗、寻衅滋事、敲诈勒索等多种犯罪的未成年人犯罪团伙，团伙成员之一刘某被判二缓三，2005年却又参与斗殴致人死亡，被判刑18年。
二、影响未成年人违法犯罪的主要因素
（一）自身原因。
1．生理发育状况的影响。处于青春期的未成年人表现为体力充沛、精力旺盛、好动而不好静，极容易引发身心冲突而实施违法犯罪。
2．心理发展情况的影响。未成年人好奇心重，而认知能力、辨别是非能力和抵制各种不良影响的能力不强，容易沾染不良嗜好，导致非道德意识增长，支配其做出违法行为。另外，由于接受教育程度较低，法制观念淡薄，其涉世的无知性、盲目性，难以应付来自社会各方面的影响，思维容易产生片面性和表面性，导致产生错误观念，再加上经不起诱惑，容易被别人拉拢、利用，或控制不住自己的情绪，义气用事，不计后果等，从而走上犯罪的道路。
（二）家庭原因。
1．家庭氛围不良。主要表现在家庭结构残缺，父母自身形象不佳或关系不和，无法给予未成年人应有的亲情关怀，往往会导致未成年人走上违法犯罪的道路。如松阳一未成年人犯罪团伙被判刑10人中，就有6人的父母离异。
2．家庭教育不当。主要表现为有的家长教育方法简单粗暴，经常打骂子女；有的家长则关爱子女娇纵无度，培养方式上重智轻德，使得孩子自私、任性；有的家长管理子女放任自流，使他们失去家庭温暖，造成孩子的性格孤僻冷漠，我行我素。这些都会导致未成年人在思想意识尚未成熟阶段受到外界不良影响而误入歧途。
（三）学校原因。
1．办学思想有偏差。有的学校片面追求升学率，重智育、轻德育，重课堂教育、轻社会实践，重校内教育、轻校外教育现象比较突出；重视对尖子生的培养而忽视学习成绩差或心理有障碍、行为有偏差学生的现象普遍存在，两极分化倾向严重，从而使有的学生走上“低分—厌学—辍学—离家—犯罪”的恶性轨道。
2．学校与家长沟通不畅。表现在学校教育、家庭教育与社会教育相脱节。一些学校不重视家访工作，只有学生犯了错误时才向家长诉苦、告状，这种做法不仅难以全面了解学生在家里的表现，而且很容易引发学生的抵触情绪和逆反心理。
3．心理健康教育薄弱。目前的学校教育中，没有开设专门的心理课程，只是将心理教育的内容纳入思想品德教育中，用“政治教育”替代“心理教育”，这使得部分学生的心理问题、心理疾病不能得到正确的、及时的解答和矫正。当他们不能承受时，很可能走向极端，通过暴力等方式宣泄出来，造成犯罪。
4．学校教育方法失当。一些免除刑事处罚或者宣告缓刑以及被解除收容教养或者服刑期满释放的失足学生，学校往往视为“洪水猛兽”，唯恐他们带坏其他学生，败坏校园风气，从而歧视他们，甚至违反《教育法》、《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》等国家法律规定，变相劝其或逼其转校或退学，造成多数这类学生丧失了返校学习的权利和机会，初次犯罪后即被迫流向社会，与社会不良青年混在一起，导致再次犯罪。
（四）社会原因。
1．社会环境消极方面的影响。如道德失范，诚信缺失，假冒伪劣商品、欺骗欺诈活动泛滥；封建迷信和“黄、赌、毒”等丑恶现象沉渣泛起；一些成年人的价值观严重扭曲，拜金主义、享乐主义、极端个人主义倾向滋长，以权谋私等消极腐败现象屡禁不止。这些问题不但败坏了社会风气，而且导致一些未成年人的世界观、人生观、价值观也随之发生扭曲和错位。调研中发现，多数违法犯罪的未成年人对金钱有很强的欲望，把吃喝玩乐当成人生目标，追求物质享受，却又不愿凭自己的劳动去获取，好逸恶劳，不思进取，为钱甘愿铤而走险，从而走上犯罪道路。
2．社会不良文化的侵害。科学技术的快速发展和广泛运用，特别是互联网、手机等新兴信息传播媒体的广泛应用，使得人们接受信息的方式方法和渠道发生了很大变化。一些不良文化和有害信息借机传播，腐蚀未成年人的心灵，并使他们沉迷于游戏厅、网吧，产生间接教唆和潜移默化的犯罪诱导。其中比较突出的就是未成年人上网问题。暗访时发现，不少网吧还会接受未成年人上网。另据群众反映，一些游戏测试公司和电脑培训中心成了“黑网吧”，接纳未成年人上网，还有的游戏测试公司竟然招收未成年人从事在电脑网络游戏中赚取和倒卖游戏虚拟货币的所谓“游戏测试”工作。
三、对预防未成年人违法犯罪的建议
（一）加强组织领导，健全工作机制。
1．加强领导。要认真贯彻《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，建议由市预防青少年违法犯罪工作领导小组牵头，会同有关部门，从我市的实际情况出发，实事求是地进行调查研究，掌握和驾驭我市未成年人违法犯罪的新因素和新规律，制定并实施宽严相济的科学的预防未成年人违法犯罪的新方法，把未成年人违法犯罪控制在比较低的水平上。
2．健全组织。要着力健全县（市、区）、街道（乡、镇）、社区（村）三级预防未成年人违法犯罪的领导和工作机构体系，形成“政府主导，司法保障，家庭、学校和社会三位一体，全社会齐抓共管”的工作格局，明确工作的责任主体，配齐配强各级预防工作组织机构，加强相关部门间的信息沟通，进一步落实领导责任制、部门负责制和目标管理责任制。
3．完善考核。强化预防工作和示范创建活动，把预防工作列为干部考核的重要内容，细化考评标准，建立长效机制。建议教育部门在对学校考核中，加大对学生流失数（辍学、退学）、在校学生违法犯罪率的考核权重。公安部门每年要将违法犯罪的未成年学生（包括在校、辍学、退学的），按照原就读学校分别追溯统计，反馈给教育部门作为考核依据。
（二）履行部门职责，形成工作合力。
丽综委〔2007〕16号文件《关于进一步加强预防未成年人违法犯罪工作的通知》已经明确了各相关部门的具体分工，建议要加强协调配合，形成工作合力，并注重创新工作方法。
1．开展专项整治。文化、工商、公安等部门要集中开展对网吧、电脑培训中心和游戏测试公司的专项整治工作，严厉查处违规经营的互联网上网服务营业场所，杜绝这些场所为未成年人提供上网服务的现象。对进入网吧的未成年学生，要将其情况反馈给教育部门，教育部门要督促相关学校加强教育和监管。
2．强化教育转化。教育部门要制定符合我市实际的相关制度，规范学校对“双差生”和在校失足学生的教育转化工作行为，杜绝学生辍学、退学或被变相退学的现象。
3．注重法制宣传。政法、教育部门在法制教育中要加强案例教育，可以编写《未成年人违法犯罪案例集》，通过以案讲法，使未成年人加深对法律的具体理解。
4．开展心理和行为矫治。建议教育、政法部门牵头，联合医院、社区以及其他社会力量，成立未成年人心理咨询和矫治辅导机构，由专业的心理辅导人员对未成年人进行心理健康教育和行为矫治。同时，为防止家长的错误教育对未成年人造成的负面影响，加强对未成年人家长的教育方式辅导。
（三）突出工作重点，关注特殊群体。
建议在全市广泛建立专兼职未成年人权益保护工作队伍，开展志愿者“一助一”帮扶活动，帮助未成年人在生活上解难、精神上解惑、行为上纠偏，预防和减少犯罪。
1．关注刑释解教等失足未成年人群体。政法等相关部门要建立区域性信息管理系统和跟踪帮教档案。对被判管制、缓刑的犯罪未成年人，与其学校、居委会、家长签订帮教协议，制定具体的教育管理措施，并定期进行回访和跟踪考察。如松阳县法院，组织法官采取电话联系、上门座谈、赴学校走访、个别约谈的方式，长期跟踪帮教被判管制、缓刑的犯罪未成年人，取得了一定的转化效果。
2．关注外来流浪儿童。民政、公安部门要加强对外来流浪儿童的救助保护，严厉打击控制操纵外来流浪儿童乞讨和违法犯罪的黑恶势力。
3．关注留守儿童以及服刑劳教人员未成年子女。要建立和健全完善留守儿童以及服刑劳教人员未成年子女养育、监护、教育、管理的工作体系，动员社会力量多渠道开展救助，做到应援尽援。
4．关注有不良行为的学生等群体。教育部门要贯彻《义务教育法》，拓宽就学渠道，努力防止和减少未成年人失学、辍学。建议利用现有武校或职业技术学校等资源，办成教育、矫治、挽救有不良行为未成年人的阵地。
（四）坚持立足基层，强化基础工作。
1．加强队伍建设。要继续以配齐配强各级预防工作机构和日常工作机构人员为重点，大胆尝试聘用专业社会工作者参与预防工作的办法，切实解决预防工作“有人干”的问题。可以通过招募青年志愿者、聘请监督员、动员社区离退休老同志等方式组成社区工作队伍。
2．加强阵地建设。各种教育基地、青少年活动中心、学校和社会已有的阵地资源，要向未成年人开放，使他们能够就近就便参与活动，丰富他们的精神文化生活。要探索新的社会动员和服务方式，有效整合各种资源，如依托电话和网络技术，加强“12355”青少年维权和心理咨询热线等未成年人服务平台或综合性工作载体的建设，建立政府部门、群众团体与未成年人的直接联系，及时掌握他们的需求和社会敏感问题的动态，及时为未成年人提供扶贫帮困、心理疏导、法律援助、权益维护、应急救助等综合性的服务。
关于被征地农民基本生活保障工作的调研报告
随着我市工业化、城市化的快速推进，城市区域建设不断加快，被征地农民数量不断增多，其基本生活保障问题日益突出，愈来愈成为影响经济长远发展和社会稳定的重要因素。为进一步做好我市被征地农民基本生活保障工作，推动和谐丽水建设，根据市政协2007年工作安排，我们对此工作进行了调研。在吴永水副主席的带领下，调研组听取了市府办、市人劳社保、财政、国土、开发区管委会、松阳、龙泉、莲都等部门单位工作情况通报，召开了县（市、区）政府及部门、乡镇（街道）、村干部、村民座谈会，通过资料收集、数据对比、委员约谈、农民座谈等形式，作了深入细致的调研。现将调研情况报告如下：
一、我市被征地农民基本生活保障工作基本情况
据统计，自2001年撤地设市以来，我市实际新增建设用地6120.9公顷。其中，征占用耕地3966.2公顷，涉及1163个村，5.1万个家庭，近13.3万农民。加快建立被征地农民的社会保障制度，不仅是被征地农民的期盼，也是社会关注的焦点、热点问题。
市委、市政府高度重视被征地农民基本生活保障工作，统一思想，提高认识，使这项工作稳步推进，有序开展。一是将“保障”工作摆上重要议事日程。各县（市、区）在调查研究、摸清情况的基础上，有计划、有步骤、有组织地实施了这项工作，成立了被征地农民基本生活保障工作领导小组，有的县（市、区）还将“保障”工作列入目标考核体系之中；市区建立了联席会议制度，不定期召集成员单位会议，对重大问题进行专题研究。二是制定“保障”工作的实施办法。2003年7月出台了《被征地农民基本生活保障试行办法》，之后又根据实施过程中出现的新情况，本着被征地农民利益和政府承受能力兼顾的原则，于2004年7月重新拟订了《丽水市被征地农民基本生活保障暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。各县（市、区）也结合各地实际，出台了相应政策，并积极组织实施，取得了明显的效果。三是进行“保障”工作的宣传发动。针对被征地农民基本生活保障工作尚处在起步阶段，工作基础薄弱，群众认知度低，涉及面广，政策性强，各地都加大宣传力度，通过新闻媒体和召开座谈会，举办培训班等多种形式，宣传建立基本生活保障制度的意义，营造良好氛围，引导农民自愿积极参保。
二、存在的主要问题
（一）认识不到位，群众接受程度偏低。一是部分农民观念滞后，社会保障意识淡薄。1995年以来，土地征用实行货币安置已近十年，对“土地换社保”的做法一时还不接受，认为货币安置更看得见、摸得着，特别是青壮年农民，离“养老”还遥远，表现出漠视态度。二是被征地农民认为现行待遇标准太低。参不参保无所谓，目前社会集资利率高、收益快，一些人简单地算经济账，不考虑投资风险，认为参保还不如投资更合算。三是对政府缺乏信任。在上世纪90年代开展“农保”宣传时，待遇定位比较高，而现在养老金每月只有几元或十几元不等，参保者认为政府不守信，参加被征地农民基本生活保障怕再次“上当受骗”。四是部分农民个人出资承担有困难。对于生活较为困难的农民来说，发给他们的征地安置补偿费，要安排日常生活，建设新居，发展生产，所剩资金寥寥无几，难以安排参保所需资金。从调研情况来看,全市参保覆盖面不广,参保人数偏少,全市参保率仅为34.8%，最低的县只有1.3%，与建立被征地农民基本养老保障制度的要求相差甚远（见表一）。
表一 单位:人
|
县市
类 别 |
合计 |
市区(含莲都) |
青田 |
缙云 |
云和 |
龙泉 |
庆元 |
景宁 |
松阳 |
遂昌 |
|
应参保人数 |
72823 |
32332 |
10354 |
9342 |
3748 |
3834 |
2332 |
913 |
6500 |
3468 |
|
已参保人数 |
25316 |
6397 |
5025 |
4307 |
1505 |
2325 |
2029 |
316 |
83 |
3429 |
|
参保率 |
34.8 |
19.5 |
48.5 |
46.1 |
40.2 |
60.6 |
87 |
34.6 |
1.3 |
98.9 |
（二）筹资不足额，集体资金筹措难度大。一是政府出资部分不能按时足额到位。按照“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的规定，政府出资部分应从土地收益中一次性划转或列支。但是，由于各种原因政府并不能按期取得土地收益，影响政府资金的及时、足额到账；对公益用地补偿资金由谁承担现行政策尚未明确，从而导致政府补贴资金难以足额到位。截止2007年7月底止，全市参加被征地农民基本生活保障累计人数25316人，政府应出资2.44亿元，已出资1.10亿元，仅占总数的45%。政府应配套资金还有1.34亿元未到位（见表二）。
表二 单位:万元
|
县市
类 别 |
合计 |
市区
(含莲都) |
青田 |
缙云 |
云和 |
龙泉 |
庆元 |
景宁 |
松阳 |
遂昌 |
|
政府应
出资金额 |
24361.5 |
7395.47 |
3616.93 |
4145.27 |
2674.25 |
1952.14 |
1354 |
200.3 |
74.85 |
2948.29 |
|
已出资金额 |
10970.59 |
4461.28 |
3616.93 |
496.89 |
784 |
369.34 |
367 |
200.3 |
74.85 |
600 |
|
资金到位率 |
45.03 |
60.32 |
100 |
12 |
29.32 |
18.92 |
27.1 |
100 |
100 |
20.35 |
二是村集体出资部分落实难。由于我市农村集体经济较为薄弱，农民收入来源有限，多数被征地村的土地补偿费基本上发放到个人手中，导致应由村集体承担的40%部分保障金无法落实，只能转由参保农民个人负担。这不符合《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2007〕27号）“土地补偿费要纳入公积金管理，实行专款专用，用于被征地农民的参保、发展生产、公益性建设，不能平分到户”的规定。由于集体出资部分难落实，造成农民的负担加重，挫伤了农民参保积极性。
（三）政策不完善，相关配套措施不够健全。一是现行政策使老年人参保有积极性，对年轻人缺乏吸引力。市政府制定的《暂行办法》第十一条规定“为参加基本生活保障的被征地农民建立个人专户。个人专户由个人、集体缴纳部分和政府目前出资部分组成”和第十二条规定“基本生活保障金先从个人专户列支。个人专户不足支付时，由政府予以弥补；个人专户支付有余，可以继承。”而省劳动和社会保障厅等五部门只规定劳动年龄段以内人员政府出资部分可以记入个人专户。我市将劳动年龄段以上人员的政府出资计入个人专户的规定，与省劳动和社会保障厅的规定不符，以致出现年龄大、身体差的农民参保的积极性较高，保障继承人获得收益也快。如市直2004年10月至2005年劳动年龄段以上的参保农民大多为年老体弱，截止2006年底已去世39人，其中参保时间在1个月内去世的3人，2个月以内的7人，3－12月内的26人，12月以上的3人。由于个人专户政府补贴资金可以继承，社保中心为此共支付53.34万元。二是《暂行办法》未对不同年龄段采取不同的参保办法。参保农民不论年龄大小，同一档次缴费标准相同，造成年轻农民普遍不愿参保。如16岁和60岁的被征地农民缴费标准是相同的，16岁的农民离享受保障金的时间还有44年，而60岁的被征地农民参保次月就可以享受保障金。虽然保障金标准每年在提高，但他们还是觉得看不见摸不着，不划算，而不愿参保。三是县（市、区）政策不统一。有的按失地后少于每人0.2亩以下给予参保，有的按征地总量分摊参保人数，有的政策规定预留三产发展用地，有的没有；发放养老金每月标准有的县（市、区）分三档也有分五档，造成互相攀比，给征地带来难度。四是养老保障水平偏低，影响农民参保积极性。2007年7月1日起，市区被征地农民基本生活保障金每月支付标准一档为190元，二档为252元，三档为316元。而现有城镇居民最低生活保障线也达248元，即使最高档的每月316元的享受待遇，也只略高于城市低保水平（见表三）。
表三： 单位：元
|
档次 |
缴费金额 |
集体缴纳 |
个人缴费 |
政府出资 |
领取金额 |
|
比例 |
金额 |
比例 |
金额 |
比例 |
金额 |
|
一 |
30857 |
29.3 |
9051 |
22 |
6789 |
48.7 |
15017 |
190 |
|
二 |
41143 |
32 |
13166 |
24 |
9871 |
44 |
18103 |
252 |
|
三 |
51428 |
34.7 |
17828 |
26 |
13371 |
39.3 |
20229 |
316 |
|
“4050”两年阶段性生活补助 |
248 |
五是“4050”两年阶段性生活补助的核准随意性大。2006年市政府办公室《关于调整市区被征地农民基本生活保障标准的通知》中规定,从2007年开始按实际新参保人数35%的比例核定享受待遇指标，并将补助金额一次性核拨给乡镇（街道），再由乡镇（街道）分拨给村委会，由村委会解决处理“4050”被征地农民未就业时的生活困难问题。简单的按比例核定享受阶段性生活补助待遇指标，存在诸多不合理：当符合“4050”条件的参保农民超过35%比例规定时，超出部分参保农民的合法权益将无法受到保障；当符合“4050”条件的参保农民数量上达不到35%比例规定时，仍按该比例计算的金额拨付，将会造成财政资金流失，并容易引发农村新的矛盾，不利于社会稳定。
三、对策建议
（一）加大宣传，增强被征地农民参保意识。各级政府和职能部门要充分认识到被征地农民生活保障制度是一项维护被征地农民合法权益，完善社会保障制度，健全社会保障体系，实现社会政治稳定的重大举措。要深入了解和分析被征地农民对基本生活保障制度存在的疑问和意见，有针对性地加强宣传教育，消除农民顾虑；要采用通俗易懂、生动活泼、易被农民接受的形式讲解政策的内容。充分利用电视、广播、报刊、宣传栏、小册子等各种形式，广泛宣传被征地农民基本生活保障制度的作用和好处，使这项制度深入人心，便于被征地农民理解这一惠民政策，变“要我参保”为“我要参保”。
（二）健全制度，构建被征地农民权益的长效保障机制。
一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，将农民征地补偿费全部进入社保测算，以能达到城区低保水平为最低标准，通过适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准，并随经济社会的发展逐步调升。二是研究实施分类征地补偿办法。兼顾国家、市场征地主体和农民利益：①对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、公共设施、绿地等），仍由国家统征后拨付，但国家应提供征地补偿标准；②对于非公益性项目用地，应建立合理的利益分享机制。如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场等，让农民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“买断式”征占；三是为集体经济组织保留部分土地。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会管理职能，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题。
（三）积极探索，完善被征地农民生活保障的各项配套措施。
1．建立失地农民就业培训机制，使被征地农民择业有技。抓好技能培训、促进就业是失地农民生存和发展的一件大事。因此，要采取切实有效措施，大力促进被征地农民就业，鼓励被征地农民参加各类职业技能培训，提高他们的就业竞争能力。劳动年龄段内的被征地农民就业培训工作，由劳动保障部门负责规划并组织实施。培训经费从征地调节资金中调剂，纳入财政专户，实行收支两条线管理，专项用于被征地农民的职业技能培训。对培训后签订劳动合同就业的，可以给予适当奖励；对培训后仍未就业的，要引导他们到就业管理部门，及时办理失业登记证，凭该证可以享受到政府免费职业介绍、免费职业指导培训等优惠政策，增加就业机会。
2．完善社会保障体系，使被征地农民老有所养。建立全面覆盖、水平适中、形式多样的基本生活保障制度。为切实维护被征地农民的合法权益，各级政府应将行政区域内的所有被征地农民统一纳入基本生活保障范围，做到“征地必保，即征即保”，对于已失去或基本失去劳动能力的劳动年龄段以上人员和“4050”人员要优先确保。要按照“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则，合理确定保障形式和保障标准，其保障水平应高于当地城市居民最低生活保障标准；被征地农民就业后纳入城镇职工基本养老保险。要确保各项保障资金及时足额到位，政府出资部分及“4050”人员阶段性生活补助所需资金可根据“谁用地谁出钱”的原则，由用地业主在征地时一次性支付，以解决类似高速公路用地等项目资金不落实的问题，并确保资金及时到位；集体及个人缴费部分应在征地时从土地补偿费和安置补助费中由国土资源部门在征地费用拨付时统一办理，转入社保基金专户。对土地补偿费不足以支付集体缴费部分时可从二、三产业用地指标回购资金和村集体资产中解决；安置补助费不足以抵缴个人缴费部分时，其不足部分由当地政府和村（组）集体经济组织负责补足。同时，要完善全覆盖、低水平、多层次的医疗保障体系。要按照全覆盖的要求，被征地农民可由所在村统一申报参加新型农村合作医疗，转为城镇居民的被征地农民可参加城镇居民医疗保障，切实改善和提高被征地农民的医疗保障水平。
3．建立社会保障风险准备金，使被征地农民贫有所济。为确保被征地农民社会保障制度长期稳定运行，各地要建立社会保障风险准备金，用于应对未来的支付风险，缓解政府财政今后的支付压力。社会保障风险准备金按被征地农民基本生活保障或养老保险资金总额的一定比例建立，具体比例根据各地实际确定。社会保障风险准备金可从土地出让金收入中予以解决；有条件的地方应通过多渠道筹资的办法，充实风险准备金。
（四）完善政策，促进被征地农民社会保障工作健康发展。
市政府出台的《丽水市被征地农民基本生活保障暂行办法》，对丽水市城市规划区和丽水经济开发区内的被征地农民基本生活保障工作具有实际意义，但也存在一定的局限性，建议尽快修订完善，指导全市的“保障”办法。一是完善缴费制度。首先要保证政府资金足额到位。政府出资部分按中间档标准计算并统一划拨到社保财政专户，同时财政部门应按照省政府规定，单独计算，缓解财政今后的支付压力；其次明确集体应承担的保障金。由国土资源部门按照应参保人数及参保中间档来计算，在支付的土地补偿费中统一扣缴并及时足额划转到社保部门（可由村民委员会出具相关证明），在被征地农民办理参保手续时，一次性转入财政专户。为提高年轻人参保积极性，优化参保结构，建议对于劳动年龄段以内的人员给予一次性的缴费优惠或补助，以提高其参保积极性。为解决好被征地农民因失地而存在的阶段性困难，对于即征即保参加基本生活保障的未就业人员，即可享受“4050”人员阶段性生活补助。
二是为劳动年龄段以上参保人员设置社会统筹账户。为避免政府补贴资金流失，建议《暂行办法》及时与省里政策做好衔接，对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，建立个人专户与社会统筹专户。个人专户由集体和个人缴费组成，政府出资部分计入社会统筹专户以作调剂之用。保障对象去世后，其个人专户中的本息余额可以继承。
三是明确被征地农民参保对象及可抵缴养老保险金的条件。建议《暂行办法》明确参保对象，对已按月领取职工养老金的人员，不再列入基本生活保障范围。对已参加职工基本养老保险的人员，可列入基本生活保障范围，其个人缴纳职工基本养老保险费期间，每年应缴纳的养老保险费可从被征地农民基本生活保障个人专户本息余额中抵缴。
因此建议各级政府切实摆上重要议事日程，建立长效、可持续发展的保障体系，解除被征地农民的后顾之忧，共享改革发展成果。
关于构建和谐医患关系的调研报告
人是和谐社会组成的基本元素，健康是人的基本权利，构建和谐医患关系已成为构建和谐社会的重要组成部分。调研组按市政协“建设和谐社会”重点调研课题的要求，就“构建和谐医患关系”展开调研。调研组深入云和、景宁畲族自治县调研，听取了市本级医院关于医患关系的情况通报，召开了一线医护人员和患者座谈会、市政协委员专题约谈会，并多次到医院门诊、住院部及双休日急诊室等实地察看、访问患者及家属，分析医患纠纷案例等，剖析医患关系紧张的主要原因，提出构建和谐医患关系的建议。现将调研情况报告如下：
一、医患关系紧张的成因
构建和谐社会离不开和谐医患关系。和谐医患的基础是医患双方相互尊重，彼此信任。在全省11个市中，丽水医患矛盾不算突出，但现状也不容乐观，有日趋紧张之势。据不完全统计，2005年，市本级医院发生医疗纠纷30余起；2006年，医疗纠纷上升为58起；2007年1～6月，医疗纠纷近30起。各县（市）人民医院，也均有不同程度的医疗纠纷发生。
（一）现行的医疗体制不合理、医保体系不健全及相关监管法律、法规滞后，是造成医患矛盾的根本原因。
1．医疗卫生资源分布不平衡。我市绝大多数的专科、专家和高端医疗设备都集中在市区，难以应对众多人群的就医需求，在一定程度上加重了看病难。
2．财政投入不足，公立医院承担自负盈亏的压力。虽然我市每年财政投入卫生事业费的绝对数是有所增加，但卫生事业费占财政总支出的比例却在逐年下降，2004－2006年市直卫生事业投入占财政支出比例分别为3.36%、3.25%、3.13%。截至2006年止，23次药品调价（主要降价），我市直公立医疗机构药品收支结余减少近6000万。医院的公益职能与市场属性产生冲突，导致公立医院和部分医务人员更多考虑医疗机构和自身利益，把精力放在创收、赢利上，而非治病救人上。从表面上看，这是医院逐利的后果，实际上是医疗投入不足的反映。医院要生存发展，民众要低价医疗，加剧医患关系紧张。
3．医疗保险体系不健全。医疗保险覆盖面小，个人承担医疗费用大。在大部分患者还是以自费为主的方式获得医疗服务的情况下，对治愈疾病的期望值也相对过高，引发医患关系紧张。
4．医疗服务费用的增长速度快于人均收入的增长速度，超过了居民的经济或心理承受能力，高额的医疗费用引起社会对医疗单位不满，诱发医患关系紧张。
5．相关监管法律、法规滞后。医疗质量、费用监管制度不健全；解决医患纠纷的相关法律、法规不配套，同一类医疗纠纷适用不同的法律，赔偿金额出差别较大。有的过于原则，不便于操作；相关部门监管不力等。如：2006年10月至2007年3月，市检察机关就立案查处医疗卫生系统的商业贿赂案件14件14人，涉及6个县（市、区）的10家医院，涉案金额达150余万元。90%以上案件发生在药品和医疗器械的采购、使用及招投标环节上，患者为腐败买单，激化医患关系紧张。
（二）医院内部管理制度落实不到位，是医患关系紧张的主要原因。
1．医疗管理制度落实不到位。医护人员未严格按照相关规定程序操作，导致医患纠纷的发生。如因未及时书写病历及抢救记录，无法证明治疗无过错而处于不利的法律地位。
2．追求利益最大化。有的医院购买大型医疗设备，要收回成本、要赚钱，用考核手段激励医师滥用医疗设备；有的医生过度依赖医疗设备，寻求规避责任凭证自我保护；有的医生选新药贵药开大处方。在日常诊疗工作中有意无意地增加了病人负担，造成病人医疗费用居高不下。医院在救死扶伤和增效创收之间摇摆，患者的期待则随着医疗成本的上涨而渐离理性。
3．医患之间缺乏沟通。医方尊重患者的意识弱化，存在重检查治疗，轻沟通交流；重视患者知情同意权利意识弱化，治疗方案及治疗并发症等解释不够产生误解；为患者服务意识弱化，有的医务人员态度冷漠、语言生硬、主动服务不够，使病人及家属失去对医生的尊敬和信赖；医方职能的偏移，极易使其成为医患纠纷中的靶点。有资料统计表明，在已发生的医疗纠纷中，沟通不够，导致纷争约占总量三分之二。
4．医疗过程缺少人文关怀。医生只重视“病”，不重视人，把患者抽象为“工作对象”，忽视了患者的情感因素，对待病人缺乏关爱之心，只是机械性地照章办事，以居高临下的态度对待病人。
（三）患者期望值过高，是影响医患关系的重要原因。
1．患方的医学知识缺乏，对医疗期望值过高。部分患者还没认识到，受医疗科学水平的限制，医疗事业是高风险性事业。由于疾病的复杂性和个体的差异性，医生难包治百病，医疗意外事故难免会发生。而患者承担着生理、心理和经济上的多种负担，认为花钱就应治好病、保住命，一旦治疗效果不理想或产生并发症甚至医疗意外，就迁怒于医院，产生纠纷，采取极端手段，聚众占据医疗或办公场所，设灵堂、发传单、打砸抢、辱骂殴打医务人员、提出巨额赔款等严重干扰医疗机构正常医疗秩序的行为。
2．患方维权意识增强，但对医疗赔偿期望值过高。一是维权成本高，医疗鉴定费高达2500元，一旦鉴定结果不利于患者，患者将承担高额的医疗鉴定费；二是对医疗事故鉴定机构缺乏信任。医疗事故鉴定人员以医生、医学教研人员为主，导致患者对医疗事故鉴定机构不信任。三是发生意外在医院吵闹远比走合法途径省时、省力，甚至获得的赔偿额度高于正常标准。
3．医患纠纷引发的病人欠费，已令医疗机构不堪重负。据市卫生局统计，2002～2006年，各县级公立医疗机构，在纠纷中被损坏财产达78.38万元。仅2006年各级医疗已补偿医患纠纷229.56万元。随着医患纠纷增多，病人欠费呈上升趋势，截至2006年底，县级公立医疗机构病人欠费累计1088.21万元，对医疗机构运行造成严重影响。
4．部分新闻媒体过多炒作，导致患者失去理解和宽容，心理防卫过度。近年来，正面宣传医改和医务人员的不多，各地都有发生类似的医疗事例，由于媒体过分渲染医疗纠纷、医疗缺陷，甚至出现个别失实的炒作，严重影响医卫工作者在群众中的形象，不利于缓和医患矛盾。
二、构建和谐医患关系的建议
构建和谐医患关系，需要政府、医疗机构（医务人员）和患者三方共建，医疗机构和医务人员应起主导作用。
（一）加大财政投入力度,强化政府职责。
1．建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。政府要切实把发展医疗卫生事业、提高人民群众健康水平放在重要位置，要着眼于人人享有基本卫生保健服务的目标，深化医疗卫生体制改革，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。加快完善有利于人民群众及时就医、安全用药、合理负担的医疗卫生制度体系。加大财政投入，把有限的财力投入到医疗、预防、保健等公益性卫生事业领域，努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间医疗卫生服务差距，并有针对性地加大对基层卫生事业的支持力度。
2．构筑医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险制度的推行，基本覆盖并解决了城镇职工基本医疗保障问题。新型农村合作医疗制度的推广普及，已对缓解农民“看病难、看病贵”问题产生了积极影响，初步解决了基本医疗保障问题。要在扩大覆盖范围的同时，着眼�
