为指导和推动“十一五”期间全市劳动保障和社会救助事业发展，建立和完善社会主义市场经济条件下劳动保障和社会救助新机制，促进经济发展，保持社会稳定，根据《丽水市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》精神，制定《丽水市劳动保障和社会救助事业发展“十一五”规划》。

一、背景分析

“十五”期间，我市劳动保障和社会救助事业在各级党委、政府领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕我市贯彻实施 “生态立市、工业强市、绿色兴市”发展战略，开拓进取，扎实工作，在促进就业和再就业、完善社会保障和社会救助体系、加强劳动管理和劳动关系调整等方面取得了显著成绩，初步建立了以覆盖城乡社会保险和最低生活保障为主，帮困救助政策为辅的社会保障和社会救助体系，为保障人民群众基本权益和促进社会稳定发挥了重要作用，为“十一五”期间的持续发展打下了良好的基础。

进入“十一五”发展阶段，我市劳动保障和社会救助事业发展面临新的挑战，主要表现在：就业形势不容乐观，劳动力总量供大于求的矛盾和结构性矛盾并存；社会保险体系还不完善，基金支撑能力比较弱；劳动关系趋于复杂化，劳动争议案件明显增加；企业工资分配方式和分配结构仍不合理，分配差距不断扩大；社会救助面广量大，体系还不完善。这些问题，将是今后一个时期需要我们着力加以解决的重点问题。

“十一五”时期，是我市全面建设小康社会、与全省同步提前基本实现现代化的关键阶段，是我们必须紧紧抓住并且大有作为的重要战略机遇期。党的十六大、十六届四中全会对建立市场导向的就业机制、完善社会保障体系和社会救助体系等提出了明确的要求，为我市劳动保障和社会救助事业的全面发展指明了方向。国民经济持续快速增长，居民生活向宽裕型小康生活迈进，劳动就业、社会保障、社会救助等方面观念逐步转变，市场意识和法治观念不断增强，对改革的承受能力和自我保障能力不断提高。我市“三市并举”发展战略快速推进，城市化加速发展、经济结构更趋合理、劳动力资源配置更加有效，社会保障的地位更加突出，社会救助事业更受关注。这些有利条件为劳动保障和社会救助事业的发展提供了很好的机遇。我们要抓住机遇，切实解决好前进中的问题和矛盾，把我市的劳动保障和社会救助事业推上一个新台阶。

二、指导思想和目标任务

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，从提高党的执政能力、维护改革发展和稳定的大局出发，从建立完善社会主义市场经济体制的要求出发，立足于维护好、发展好人民群众的根本利益，按照市委提出的实施“三市并举”战略和建设“平安丽水”的要求，坚持以人为本，统筹城乡，稳定政策，完善制度，强化基础，实施积极的就业政策，努力扩大社会保障覆盖范围，使经济发展与促进就业相协调，初步形成扩大就业与稳定劳动关系、完善社会保障和救助体系相互促进的长效机制，进一步缩小与全省的发展差距，为我市经济发展和社会稳定作出应有的贡献。

（二）目标任务

按照市委、市政府提出与全省同步提前基本实现现代化的发展目标，初步建立起适应社会主义初级阶段生产力发展水平，符合社会主义市场经济要求的劳动保障和社会救助制度，基本形成比较完善的劳动保障和社会救助体系。

——形成市场导向、城乡统筹的就业机制。按照劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，积极开发就业岗位，实现劳动力的有序流动和合理配置，形成城乡统一的劳动力市场，促进城乡劳动者充分就业，增强就业稳定性，有效缓解劳动力市场供需总量矛盾和结构性矛盾，形成市场经济条件下促进就业的长效机制。建立失业预警机制，加强失业调控，将城镇登记失业人员控制在合理范围内，保持全市就业局势基本稳定。“十一五”期间，全市新增城镇就业6万人（其中市区新增1.3万人），实现下岗失业人员再就业1.5万人（其中市区0.5万人），转移农村劳动力10万人，城镇登记失业率控制在4.5%以内。

——形成符合丽水实际，覆盖城乡，保障水平多层次，保障方式多样化，资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的社会保障体系。

养老保险，坚持社会统筹与个人账户相结合的原则，启动实施养老保险个人账户“空转实”工作，逐步做实个人账户。“十一五”期间，全市企业养老保险参保人数新增2.5万人以上，到2010年达到14万人（其中市区3.6万人）。

医疗保险，按照让更多的人享有基本医疗保障，为构建社会主义和谐社会服务的思路，稳步提高参保人员医疗保障水平，健全社会医疗救助和多层次医疗保障体系。到2010年，全市医疗保险参保人数达到18.5万人（其中市区6万人）。

失业保险，在保障失业人员基本生活的同时，充分发挥失业保险促进再就业功能，建立失业保险与促进就业的联动机制。“十一五”期间，全市参加失业保险人数新增1.3万人（其中市区0.4万人），到2010年达到13万人（其中市区达到3. 5万人）。

工伤、生育保险，着力把高风险行业、企业纳入工伤保险参保范围，推行生育保险与医疗保险协同推进的新模式。到2010年，工伤、生育保险参保人数分别达到9万人（其中市区2.5万人）、7万人（其中市区2万人）以上。

农村社会养老保险，通过积极调研和探索，逐步形成农村社会养老保险发展的制度框架。围绕人人享有社会保障的目标，加快建立覆盖广泛、保障适度、管理规范，与农村经济发展水平相适应，能与职工基本养老保险制度相衔接的新的农村社会养老保险制度。被征地农民全部纳入基本生活保障范围，力争做到失地必保、即征即保，使失地农民享有基本生活保障的权利。

——建立和完善新型劳动关系调整体制，保持劳动关系和谐稳定。建立起劳动关系双方自主协商、政府依法调整和监察的劳动关系新机制，基本实现劳动关系调整的市场化、法治化，弱势群体的劳动权益得到更有效的保障，促进劳动关系和谐稳定。巩固完善劳动合同制度，逐步在各类企业中普遍建立集体协商制度。劳动关系协调机制进一步完善，效能明显提高，劳动争议得到及时处理。逐步建立制度健全、文书规范、证件统一、监督有力的劳动保障行政执法监督体系。

——建立职业培训体系，提高劳动者整体素质。以推行职业培训制度和职业资格证书制度为重点，逐步形成在职职业培训、失业人员就业培训、农村劳动力转移培训体系。国家规定的技术岗位从业人员普遍实行职业资格证书制度，“十一五”期间，每年培养技能型人才2.5万人左右，初步建立起一支以初级工为主体、中级工为骨干、高技能人才为龙头的结构合理、适应经济发展要求的技术工人队伍。

——加快建立覆盖城乡的新型社会救助体系。完善最低生活保障制度，确保困难群众基本生活。全面建立医疗救助制度，医疗救助资金列入财政预算，“十一五”期末达到人均6元以上。推进新型农村合作医疗与城镇职工基本医疗保险的衔接，最大限度的缓解医疗难问题。完善教育救助制度和高等教育资助体系，确保全市农村人均收入1500元以下家庭孩子入学。基本形成五保集中供养长效机制，敬老院社会化程度提高，成为农村区域性的社会福利服务中心。初步建成住房救助制度，形成比较完善的住房保障体系，保障城镇和农村低保对象等困难群众的基本住房。

——形成劳动保障和社会救助网络管理系统。使劳动就业、社会保障、社会救助的服务网络覆盖全市、贴近群众，切实体现以人为本的宗旨。通过信息网络，提供便捷有效的服务，充分发挥社会保险安全网的作用。

三、政策措施

（一）就业和再就业

实施积极的就业政策。紧紧围绕“三市并举”战略，逐步形成覆盖城乡劳动者的促进就业政策体系，继续落实各项就业再就业扶持政策，不断完善就业再就业工作机制。注重从劳动密集型产业、非公有制经济和社区服务业中挖掘扩大就业的潜力，发挥个体、私营经济在吸纳劳动力就业中的积极作用，千方百计增加就业岗位。依托街道社区劳动保障工作平台，着力开发适合困难群体特点的就业岗位。重点解决好就业困难人员的再就业问题，加强城镇新增劳动力、大中专毕业生、被征地农民就业及农村劳动力转移就业工作。通过实施就业再就业扶持优惠政策，支持下岗失业人员自谋职业和自主创业，鼓励企业吸纳更多的失业人员就业再就业。健全失业预警机制，实行失业调控，减少失业对社会的冲击。

大力推进城乡统筹就业。紧紧围绕我市推进农业产业化、加速城镇化的进程，制定和完善城乡统一的就业制度，统一开发和配置城乡劳动力资源，建立和形成资源共享、信息互通、城乡对接的网络化信息平台，不断改善农村劳动力进城就业环境，把农村劳动力就业纳入公共就业服务范围，为农村劳动力转移就业提供更多的就业岗位。依托“山海协作工程”，积极实施劳务输出战略，加快“内聚外迁”步伐，指导乡镇（街道）劳动保障工作机构做好就业服务工作。积极探索建立农民进城就业援助制度，实施就业扶贫。

进一步加强劳动力市场建设。制定出台人力资源市场管理办法，维护人力资源市场秩序，规范劳务中介组织。健全就业服务体系，加快建设全市统一、开放的劳动力市场信息网络，逐步形成连通城乡、覆盖全市的就业服务网络，并通过网络把市场信息与失业保险、工资价位、职业培训等工作有机衔接起来。发展公共就业服务机构，把服务网络延伸到乡镇、街道、社区和中心村。加强职业介绍机构建设，重视民办中介机构的发展，加强职业指导、职业介绍、劳动保障代理服务工作，进一步规范市场中介行为。加强空岗信息收集，确保劳动力市场内用工信息基本满足求职需求。

加强职业技能开发。充分发挥各类职业技能培训机构作用，加强高技能人才队伍建设和职业技能培训工作，积极实施“农村劳动力素质培训工程”，全面提高劳动者的就业能力、职业转换能力、创新能力和创业能力。大力加强职业技能开发，进一步完善职业技能开发体系，广泛吸纳社会资金，动员社会各界力量共同参与，加快培养各级各类技术工人，加强技师、高级技师的培训和考评工作。 推进实施职业资格证书制度，健全全市职业技能鉴定网络，不断拓展职业资格鉴定领域，进一步提高鉴定质量。努力打造具有我市特点和优势的“技工培训品牌”，加快形成多层次、宽领域、高质量、全方位的劳务输出新格局。

（二）社会保险

深化职工基本养老保险制度改革。继续完善配套政策，规范个人账户管理，建立起比较规范和完善的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。依法扩大养老保险覆盖范围，逐步将各种所有制企业职工都纳入基本养老保险范围。发挥税务征收优势，强化基金征缴工作，落实基金征缴目标责任制，规范企业缴费行为，促使欠缴养老保险费的企业尽快全额补缴。进一步调整财政支出结构，逐步加大财政对养老保险基金的支持力度，增强养老保险基金的支撑能力，保证养老金的按时、足额发放。按照统一制度的要求，通过新老制度衔接、待遇水平平稳过渡和费率适度调整，逐步降低目前的养老金替代率，并向合理的替代率水平过渡。积极鼓励、引导企业和职工参加补充养老保险和个人储蓄性养老保险，基本形成基本养老保险、单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次格局，以适应不同人群的养老保障需求。

完善医疗保险制度。建立和完善基本医疗保险、大额医疗费用社会共济和补充医疗保险三位一体的医疗保险体系。基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合，健全用人单位与职工双方共同负担的缴费机制，明确基本医疗保险统筹基金和个人账户各自的支付范围，分开管理，分别核算。进一步扩大基本医疗保险覆盖面，逐步将所有非公企业职工和个体、自由职业者纳入实施范围。建立对医疗机构、个人和社会保险机构即医、患、保三方的制约机制，加强医疗管理。规范定点医疗机构和定点药店的管理，规范基本医疗保险支出管理和医疗费用结算办法。发展社区医疗服务，将社区服务中的基本医疗服务项目纳入基本医疗保险范围。完善医疗保险各项配套政策，保证基金收缴和支付，提高基本医疗保险的社会化服务和管理水平。

完善失业保险制度。进一步扩大失业保险覆盖面，按照省、市政府规定，将在本市行政区域内的所有企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工、雇工和国家机关及与其形成劳动关系的合同制职工都纳入覆盖范围。进一步强化基金征缴，增强基金承受能力。健全促进和帮助享受失业保险和城市居民最低生活保障的人员尽快实现就业的激励约束机制，结合其求职和参加职业培训的情况完善申领条件，合理确定失业保险和城市居民最低生活保障水平。充分发挥失业保险促进再就业功能，在保障失业人员基本生活的同时，通过将失业保险基金适当用于职业培训、职业介绍的补助费用等途径，基本建立失业人员基本生活保障与促进再就业的联动机制。

完善工伤保险制度。按照工伤保险与安全生产、事故预防相结合的原则，完善工伤保险制度，逐步形成全市统一的制度模式。建立行业差别费率，制定费率浮动办法，完善奖惩机制，促进企业安全生产和事故预防。扩大工伤保险覆盖范围，把高风险行业、企业纳入工伤保险参保范围。完善工伤认定程序和劳动能力鉴定办法，建立健全监督制度。积极开展工伤预防和职业康复，帮助伤残职工恢复劳动能力，掌握一定的劳动技能。

完善生育保险制度。稳步推进生育保险制度改革，合理控制生育保障水平，规范生育保险项目给付条件和给付标准。逐步扩大生育保险覆盖范围，实行社会化管理服务，推行生育保险与医疗保险协同推进的新模式。强化基金管理，提高生育保险保障能力，切实保障女职工在生育期间的基本生活和医疗待遇。

稳步推进农村社会养老保险。按照“保障水平与农村经济发展和农民承受能力相适应，权利与义务相对等”的原则，采取政府引导与农民自愿相结合的方法，积极稳妥地推进农村社会养老保险工作，在农村有条件的地区建立和完善个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持的农村养老保险制度。制定符合农村特点的养老保险费收缴办法，修订养老金计发办法。规范农村社会养老保险的各项规章制度，落实有关保护措施和扶持政策。逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的基金管理与运行机制，做好基金保值增值工作。

加强被征地农民基本生活保障。加大政策宣传力度，进一步掌握被征地农民思想动态，使广大被征地农民理解政策，增强对基本生活保障工作认同感。抓好政策的落实，确保资金按时足额到位。积极探索被征地农民的医疗保障问题，从根本上解决被征地农民“因病致贫、因病返贫”的现象发生。做好被征地农民的职业技能培训工作，提高就业能力，确保社会稳定。

推进退休人员社会化管理服务工作。建立独立于企业、事业单位之外，依托社区开展退休人员社会化管理服务的管理体制。到“十一五”期末，全市所有企业退休人员全部进入社区管理。切实保障企业退休人员生活待遇，努力把退休人员活动场所纳入政府建设规划。

（三）劳动关系调整

巩固和完善劳动合同制度。建立健全劳动合同日常管理制度，实行劳动合同的动态管理，规范劳动合同订立、履行、变更、终止、解除的行为，提高劳动合同签订率，使劳动合同成为劳动者与用人单位确立和调整劳动关系的基本法律基础。积极推行集体协商、集体合同制度，加大职工参与民主决策和民主管理的力度。

完善劳动关系三方协调机制。充分发挥由政府劳动行政部门、工会组织和企业组织组成的劳动关系三方协调组织的作用，健全工作制度，协调解决本地区的重大劳动关系问题，使之成为协调劳动关系的重要手段。

完善劳动争议处理体制。积极探索多层次、多渠道处理劳动争议的制度。按照“重在源头预防、重在基层调解”的方针，逐步建立起企业调解、行政调解等多种类型的调解制度；健全各级劳动争议仲裁机构，充分发挥三方办案机制的作用，改进办案方式，努力提高办案质量和结案率。积极预防、及时处理因劳动争议引发的群体性突发事件，完善处理程序和方法。成立市级劳动仲裁院，加强县级劳动仲裁机构、企业劳动争议调解委员会和仲裁委员会乡镇办事处建设，提高各级劳动争议仲裁委员会的结案率。

加强对企业收入分配的宏观调控。完善企业工资收入指导体系，建立企业工资指导线、劳动力市场工资指导价位和人工成本信息发布制度。指导企业建立和完善工资集体协商制度，健全工资支付和最低工资保障制度，逐步建立预防和解决拖欠工资问题的长效机制，维护劳动者的合法权益。

加大劳动保障监察力度。认真贯彻《劳动保障监察条例》，依法建立三级劳动监察组织网络，街道（乡镇）劳动保障服务机构全面配备专（兼）职劳动监察员。坚持以劳动合同签订、工资支付、劳动条件、社会保险、女工及未成年工保护、规范劳动力市场秩序等为重点，组织开展劳动保障专项检查，强化日常巡视检查、举报专查和劳动保障书面审查，加强对用人单位执行劳动保障政策法规情况的监管，推进企业劳动保障诚信制度建设。建立完善集体劳动纠纷预警工作机制和预案制度，实现劳动监察向侧重事前、事中预防劳动争议和协调劳动关系的转变，充分发挥劳动监察在调整劳动关系中的作用。

（四）社会救助

实施分层分类救助，深化完善新型社会救助体系。在科学制定最低生活保障标准的基础上，根据困难群众的实际困难程度和致贫致困的不同原因，有针对性地实行救助。进一步做好教育、住房、养老、就业、医疗等各项救助工作，健全困难群众基本生活消费品价格上涨动态补贴机制，有效保障各类困难群众基本生活权益。

进一步完善和规范城乡最低生活保障制度。构筑以低保制度为核心的城乡社会救助体系。形成民政牵头，部门配合，社会参与的困难群众帮扶机制，贯彻落实低保对象就业、教育、医疗、住房及生活等各项优惠扶持政策，积极做好服务工作；按照《浙江省最低生活保障办法》的有关规定，建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，在应保尽保的前提下，根据省政府《关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔2005〕65号）精神，明确最低生活保障标准动态调整机制；加强信息网络管理，加快信息化建设，实现低保对象网络化管理，不断提高工作效率和管理服务水平；抓好规范管理，做到公平、公开、公正、动态管理的低保工作，按时足额发放到位，2010年低保工作确保做到“应保尽保，应补尽补，应退尽退”；针对低保对象救助后不平衡的现象，出台分层分类的救助办法，做好低保“边缘户”救助工作，扩大救助范围；坚持社会救助与就业救助相结合，鼓励低保对象积极就业，推进低保对象参加公益劳动。

建立健全敬老院长效管理机制。把“健、管、养、医”等集中供养各项工作和措施落到实处。集中供养率巩固在80%以上，敬老院管理人员按供养人数的10：1配置。进一步完善筹资渠道，加大财政投入，并通过“四个一点”（即“政府出一点，社会捐一点，村级集体经济筹一点，自种自养生产一点”）的办法，解决好供养经费。结合全市全面推进农村新型合作医疗制度和医疗救助制度工作，妥善解决供养对象的医疗难问题。进一步完善敬老院管理制度，落实乡镇管理责任，成立敬老院民主管理委员会，管理好敬老院。加强队伍建设，组织敬老院工作人员，特别是敬老院院长进行经常性的业务培训。建立敬老院内部规范化管理制度。继续探索集中供养工作新机制，充分利用市场机制和优惠政策,引导社会资源进入福利事业。推行“一院两制”，向社会老人开放敬老院和福利院，实行自费寄养，为统筹发展城乡一体化社会福利事业奠定基础。

全面实施城乡困难群众医疗救助制度。根据浙江省人民政府《关于加快建立和完善医疗救助制度的通知》（浙政发〔2004〕28号）精神，全面推进困难群众医疗救助工作，按照省政府人均不低于3元的要求落实医疗救助资金，并列入财政预算。到2010年，形成制度设计合理、操作程序规范、保障资金落实、救助力度增强的医疗救助工作格局，逐步解决城乡居民因病致贫、因病返贫问题。

不断提高救灾工作快速反应能力。进一步健全救灾工作分级负责、救灾经费分级负担的管理体制，强化各级政府救灾责任，建立健全灾情信息系统建设、灾情上报制度和值班制度，加强灾情预警、监测和评估。进一步提高灾害救助的快速反应能力和救助水平，加快市本级救灾储备中心的建设，有效实施灾害紧急救助。

继续加快慈善事业发展步伐。加强慈善组织建设，动员和组织社会各界力量，筹募慈善资金，帮助社会上孤、老、病、残、幼、贫等不幸的个人和特殊困难群体，开展多种形式的社会救助。有针对性开展社会捐助工作，抓好“慈善超市”建设，为社会捐助工作经常化搭建平台。

进一步加强社会福利事业。加快市本级的处州福利中心改扩建工作和市社会福利院的规划、设计和建设工作。积极探索鼓励社会力量兴办社会福利事业，建立政府与社会投入相结合的资金筹措机制，建立健全“民办公助”和“公办民营”机制，基本形成标准有别、层次不同、面向社会、服务大众、城乡联动的社会福利服务网络。

四、支撑保障

（一）加大政府投入

进一步加大政府对劳动保障和社会救助事业发展的投入力度，重点是加大农村劳动力培训、促进就业、社会保障、社会救助、劳动保障监察及劳动保障和社会救助信息系统建设的投入，形成与劳动保障和社会救助工作目标任务相适应的财政资金投入机制和激励机制。同时，在促进就业和完善社会保障制度等方面继续落实财税、信贷等优惠政策。

（二）加强制度建设

建立健全劳动保障和社会救助法治宣传教育制度，全面提高用人单位和广大劳动者的劳动保障法治意识，提高劳动保障系统广大干部的法治观念和依法行政水平，推动劳动和社会保障工作步入法治化、规范化的轨道。进一步完善劳动保障监察制度，规范监察执法行为，依法行使监督检查权，依法处理各种违反劳动和社会保障法律、法规的行为，提高执法水平。加强社会保险基金监督管理，逐步构建由行政监督、内部审计和社会监督机构组成的各级社会保险基金监督体系。积极开展行政复议、听证、集体讨论决定、规范性文件备案审查、执法案件评查等行政执法监督工作，有针对性地加强对行政处罚、行政决定的执法监督。加强对劳动保障和社会救助法律法规实施情况的经常性检查，促进劳动保障和社会救助行政机关依法行使管理职能。

（三） 加强基础设施建设

加强市、县级公共就业服务与社会保险经办机构建设，进一步完善服务设施，优化业务处理模式，改进服务功能。在城镇街道、社区和农村人口比较集中的乡镇普遍建立劳动保障和社会救助服务机构，向劳动者及时提供就业信息、就业指导和培训、社会保障、社会救助等服务。加快推进劳动保障系统金保工程建设，建立“五险合一”的社会保险信息管理系统和全市统一的社会保险数据中心。完善公共服务系统，通过劳动保障统一门户网站和12333电话咨询专线等为公众提供咨询、办事等服务。

（三）加强干部队伍建设

重视劳动保障和社会救助系统的干部教育，进一步提高干部的政治思想素质，不断增强政治敏锐性，全面提升队伍的战斗力。深入开展劳动保障和社会救助干部队伍的业务培训，改善干部队伍的专业知识结构，努力提高政策和业务水平，造就一支业务素质较高、思想作风过硬、廉洁高效的干部队伍。进一步完善劳动保障和社会救助岗位职责、业务流程、操作规范和工作标准，实施业务素质考核，逐步推进劳动保障和社会救助工作专业化。加强劳动保障和社会救助工作目标管理，完善目标考核体系和考核机制，增强各级劳动保障和社会救助部门的竞争意识和责任意识，推动劳动保障和社会救助事业的全面发展。