丽水市新时期的国有资产经营管理蕴含着巨大的财源潜力，是政府理财的全新领域。这是因为国家的宏观经济发展战略和财政体制，为加强国有资产经营管理工作营造了前所未有的大好机遇：一是我国推进经济增长模式和国有经济结构的战略性调整，为国有资产管理指明了政策和制度上的方向；二是加快浙西南中心城市建设，为丽水市国有资产经营管理拓展了广阔的空间；三是构筑欠发达地区公共财政新框架，为国有资产经营管理提出了新的工作内容和任务。因此，如何认真总结丽水市国有资产经营管理工作的经验体会，从理论和实践的结合上加强新时期国有资产经营管理工作的研究，对于深化财政改革，乃至推进经济社会发展，都具有重要的现实意义。
一、丽水市国有资产经营管理工作取得突破性进展
近几年来，丽水市顺应加强国有资产管理的总体趋势，不失时机地深化国有资产管理体制改革，优化国有资源配置，推进城市化目标，取得了很大的成绩，展示了良好的发展前景。
（一）在建立符合市场经济的国有资产管理体制上取得突破性进展。
随着社会主义市场经济的发展，政府兼社会经济管理者和国有资产所有者于一身，产权主体虚置的传统管理模式受到巨大冲击，国有资产面临财产权私有化、财产责任公有化的严峻挑战。丽水市政府审时度势，按照政企分开、政府主导、公司运作、加强监督的原则，建立国有资产管理、监督和营运体系“三层次”的体制框架，先后组建了8家政府授权、特许经营的国资运营机构，2002年底，8家国资营运机构注册总资本7.18亿元，总资产33.13亿元，总负债23.02亿元。国资营运机构受政府委托履行盘活资产、投融资和项目建设的职能，政府行为通过企业化运作，为优化国有资源配置、提供公共产品服务。国资营运机构的经营决策权在政府，投资预决算报市政府批准；经营对象和范围局限公益性项目和特许经营的资源，原则上不参与竞争性领域的经营，不以营利为目的；业务范围合理分工，形成经营城市的总体框架，全方位推进国有资产市场化进程。与此同时，加强国资营运机构的现代法人治理结构建设，成立公司董事会和监事会，董事会作为政府的参谋机构，负责公司章程的制定、投资计划安排，总经理负责公司的日常运作。国有资产营运机构性质的特殊性，决定了建立财务总监制度的迫切性，为此，从2001年7月开始，已先后向8家国有资产营运机构委派了6位财务总监，初步建立起国有资产营运监督机制。
（二）在建立市场化的国有资产运行机制上取得突破性进展。
丽水市的国有资产经营管理朝着资产资本化、资本货币化的方向，全方位深化改革。一是加强国有股权和资产的管理，组织收购改制企业资产。2001年以来，通过市国资经营公司已先后收购改制、破产企业土地使用权和房产4.64万m2，垫付破产、改制企业职工安置费1300万元，既加快了国有企业改制进度，又降低了政府的改革成本。二是运作部分城市公用设施经营权，拍卖和转让城市车辆营运牌照、公交线路营运权益等，筹集资金补充国资营运机构资本金。三是经营好城市土地，盘活存量。政府加强土地规划和宏观调控，垄断土地一级市场，除了法定的行政和公益性用地外，其他所有经营性用地一律实行公开招投标拍卖，建立由市计委、国土、建设、财政等部门组成的联席审批制度，根据市场的供求关系，有计划地分批出让土地，避免土地价格过快上涨给城市建设带来负面影响。撤地设市以来，政府通过出让土地，筹集了近10亿元资金，有力地支持了丽水中心城市建设。
（三）在开拓多元化的国有资产投融资渠道方面取得突破性进展。
丽水城市化建设的大踏步推进带动了旺盛的投融资需求，多渠道筹集资金出现了全新的局面。在政策性融资方面，依托加快城市建设，加大基础设施投资拉动内需和加快扶贫的宏观背景，积极贯彻省委、省政府扶持丽水经济发展的优惠政策，认真筛选论证，建立开发扶贫项目库，争取上级资金支持。在商业性融资方面，仅2000年－2002年依托市级8家国有资产营运机构的资本运作营造金融资金运行的合法和诚信环境，调动银行投资的积极性，带动了商业银行融资20多亿元。在资源性融资方面，重点抓好城市土地使用权的市场化运作，政府逐步退出盈利性公共设施项目，实施部分特许经营权的公开招投标拍卖等多种形式，吸引社会和民间资本源源不断地进入城市基础建设领域。
（四）在大跨度地融合国有资源配置的规模效益上取得突破性进展。
行政事业单位的非经营性资产中，共同性资源的特点十分鲜明，由于这些共同性资源分属不同的部门和单位，导致资源配置重复。而且由于财政的有限资金分散在各条渠道，在不同部门和单位之间分散投入，难以形成理想的规模效益。为此，通过打破体制分割和部门壁垒，整合属于不同部门的资源，减少政府重复性建设投入，提高共同性资源的配置效益，成为丽水城市化进程中优化国有资源配置的重大课题。针对丽水市基础教育资源紧缺，教育事业发展和产业集聚成为推进城市化的“瓶颈”制约的实际情况，首先选择优化教育资源配置作为突破口，采取“推磨式”发展思路，对丽水职技院校等7所学校进行资产重组，优化配置，按照“土地按行政划拨价、房屋按市场重置价”的原则，通过适当补助搬迁补偿费用和后续发展基金的“四两拨千斤”办法，政府注入1.1亿元资金，盘活了丽水市区7所学校近2亿元教育资源，使丽水市区高中段从2001年的82个班级扩增到2002的180个班级规模，同时还办了36个班级的初级中学。不但解决了7所学校的建设和发展问题，而且解决了因城市化人口集聚带来的城区就学难的问题，同时使丽水市区高中段教育达到普及程度，有力地支持了教育事业的发展，有效地节约和减少新增资源的投入。
二、丽水市国有资产经营管理前期实践的启示
丽水市在推进国有资产市场化方面所表现出来的超前意识和突破性进展，使国有资产经营管理工作在加快丽水中心城市建设中崭露头角，提供了许多有益的启示。
（一）国有资产经营管理在经济社会发展中的地位和作用很快上升。
新时期我国经济发展的两大战略是经济增长方式的战略性调整和国有经济结构的战略性调整，这是国家宏观经济政策为地方国有资产经营管理提示的丰富而深刻的内涵，也是实现地方经济快速增长的努力方向。把调整国有资产结构作为突破口，拉动城市资源的开发和经济社会的发展，能有效地集聚欠发达地区经济发展的各种优势，有助于克服财力基础薄弱、经济调控能力不足的劣势，走出一条适合欠发地区自身规律的经济发展路子。从上述意义上说，通过国有资产营运体制改革，建立城市建设的投融资机制，加快国有资产结构调整步伐，是调整丽水市经济结构，促进经济发展的有力杠杆，是培育新的经济增长点的重要途径，是一种最有效和最具增长潜力的综合性的规模投资。丽水市前期的工作实践已经向我们揭示了加强国有资产经营管理是促进经济发展的一篇重要文章。
（二）国有资产经营管理在政府财政工作中的地位和作用很快上升。
一方面，从丽水“吃饭财政”的现状来衡量，单纯依靠市财政的现有财力远远不能承担城市建设的投资任务。丽水撤地设市后的2000年至2002年，市本级财政已经大手笔地投资4.45亿元资金用于城市基础设施建设，但在全部城市建设中的投资比例仍然很少。现阶段丽水城市建设的投资来源中，国有资产的存量盘活、市场配置以及国有资产融资投入比例增长很快，成为城市建设的主导地位。因此，加强国有资产的经营管理，全方位地筹措建设资金成为新形势下财政管理的重要职能。另一方面，从深化财政体制改革，建立欠发达地区公共财政新框架的要求来衡量，财政必须逐步从竞争性、盈利性领域退出，为社会提供公共产品服务。要实现“吃饭”财政向公共财政的过渡，首要的任务是培植新的财源增长点，拓宽收入来源，做大“蛋糕”。实践证明，“国有资产财政”是政府理财的新领域，是财源建设的广阔空间，也是公共财政建设的重要组成部分。
（三）国有资产经营管理的潜在优势很快提升。
一是丽水市国有资产的存量有相当潜力。清产核资结果表明，2002年底，市直148家行政事业单位各类资产总额16.05亿元，负债总额5.31亿元，净资产10.74亿元。二是丽水城市的后发优势逐步显现，城市规模很快扩大，促使城市资源的迅速增加，可供利用和配置的资源性资产商业价值很快提升。按照设计规划，丽水市的人口将从现有的20万扩增到近期的30万，以及远期的50万，城区面积将从原来的7.66平方公里扩增到30平方公里，加上独具一格的城市定位，城市资源正处在孕育和开发的初始阶段，有着巨大潜力。三是国有资产结构调整的综合效益很快提升。国有资产经营管理的直接效益是促使资产流动，在静态资产变成动态资产过程中增加效益，更值得关注的是国有资产在市场化运作中的资本化和货币化，在循环滚动中产生的乘数效应。在这方面，欠发达地区处于开发初期状态的城市资源比高开放度的城市资源更具有明显优势。
（四）新形势下国有资产经营管理的难度很快上升。
国有资产市场化的总体趋势与传统的理念和管理体制之间的矛盾，使新形势下的国有资产经营管理的难度很快上升，成为优化资源配置，提高资产效益的严重障碍。丽水市前期的工作实践也暴露了国有资产经营管理中存在的问题和薄弱环节，主要表现在三个方面。一是国有资产管理的法律法规不健全，使地方的国有资产经营管理面临法制缺陷的尴尬，充满了复杂性和探索性。二是对加强新时期国有资产管理的重要性和紧迫性认识不足，尚未从加强国有资产结构调整，促进欠发达地区经济和财政发展战略高度，确立国有资产经营管理工作的重要地位和作用。三是国有资产管理仍然存在产权不清、管理措施不到位问题。特别是行政事业单位“非转经”资产，国家对资产的所有权不仅在法律上，而且在经济上得不到体现，也就难以确保国家所有权管理的到位。
三、建立和完善国有资产经营管理新模式的构想
我们认为，建立和完善丽水市国有资产经营管理新模式的总体构思是“五化”，即：围绕城市化，加快市场化，收支预算化，外延多元化，激励制度化。
（一）围绕城市化，拓宽新时期丽水市国有资产经营管理的工作思路。
围绕大力推进丽水城市化目标来对现阶段的国有资产经营管理进行定位，是正确处理国有资产经营管理和政府经济工作之间关系的最佳切入点，也是国有资产服从于、服务于经济社会发展的工作动力和内在要求。围绕推进城市化目标来审视国有资产的重要地位和作用，有利于避免就事论事抓管理的单纯经济观点，增强政治责任意识，跳出传统管理的巢臼，拓宽国有资产经营管理工作的思路和空间，真正做到有正确合理的工作定位，高屋建瓴的工作目标，气势磅礴的推进力度，脚踏实地的工作成效。为此，在国有资产经费管理目标定位问题上，要注意把握好三个要点：一是立足激活国有资产领域的生产力。从国有资产存在形态与市场经济发展的趋势上，从国有资产与经济社会发展的内在联系上，从国有资产所涵盖的生产力要素的潜在优势上确立与时俱进的管理思路，从更广泛的范围和更深的层次上充分发挥国有资产拉动城市发展和经济社会进步的杠杆作用。二是立足健全欠发达地区财政职能，建立公共财政框架，构筑理财新平台。从国有资产经营管理领域进行重点突破，是培植新财源最有效的途径和最现实的选择，能迅速增强财政的实力和调控能力，强化适应城市化需要的投融资功能，有利于从根本上改变财政只能保“吃饭”，无力搞建设的被动局面。三是立足夯实基础，科学规划。通过强化基础管理，制订科学规划，理顺秩序，突出重点，提高资源配置经济效益和社会效益。
（二）加快市场化，整合国有资产经营管理新优势。
社会主义市场经济是国有资产流动的制度依托，只有加快国有资产市场化步伐才能充分发挥资源配置的优势。根据丽水城市建设初期的实际情况，国有资产经营管理要着重加强四项工作。一是超常规地盘活存量。要从有利于强化经营管理的角度加强和完善国有资产登记工作，健全国有资产财务状态的动态信息系统和绩效评价考核体系，建立资产财务预警制度，最大限度地促进死资产变为活资本，为推进丽水城市化服务。二是大规模地扩大流量。扩大国有资产流量，是加快丽水城市化建设的迫切要求，是调整资产结构的客观需要，是充分运用国有资产拉动经济发展的当务之急。在扩大流量方面：首先是加快经营性资产的产权市场化步伐。除了极少数关系国计民生的重点行业，政府需保持一定的调节控制力以外，应加速国有资产从竞争性领域彻底退出，既可以通过产权交易和招商引资进行整体转让，也可以向私人和法人机构公开拍卖国有股权，还可以将股权在有条件的企业转换为债权。其次是努力探索行政事业单位非经营性资产定员定额管理的改革措施，走出一条既能够有效保障行政事业单位后勤设施的需要，又能够节约办公设施的投资、减少城市资源占用的新路子。鼓励行政事业单位利用多余和闲置的非经营性资产，通过国资营运机构投入市场，为经营城市多作贡献。三是跨越式地增容扩量。大规模的扩容增量是新兴城市崛起的主要标志。加快城市基础设施建设，特别是公共工程等公益性基础设施建设，做大做强非竞争性领域的国有资产总量，将成为丽水城市经济发展的重要导向。为此，要多管齐下，通过调整国有资产结构实现经营性资产和公共服务产品的转化和置换，促进增容扩量；通过积极财政政策，争取更多的国债投资，促进增容扩量；通过资本运作和融资，促进增容扩量；通过政府在城市建设中的政策调控，产业引导，循环开发，催生和形成城市衍生资源，促进增容扩量。
（三）收支预算化，总揽国有资产经营管理全局。
国有资产经营预算是把国有资产收支活动从其他财政性资金的收支活动中分离出来，作为独立的一块资金运动，凡政府以资产所有者身份取得的收入和用于国有资产再投资的资金，全部纳入国有资产经营预算收支范围。国有资产经营预算收入应包括：国有资产转让、拍卖收入；国有资源及使用权交易收入；股份制企业国家股分红、派息收入；国有租赁企业上交租金；原经常性预算中安排的专项资金；城市建设的各类融资收入等。要逐步把现有的几十种预算外建设基金纳入国有资产经营范围进行管理和监督，充分发挥国有资产经营预算和监督国有企业资本管理方面的作用。国有资产经营预算主要用于国有资产再投入，要按照公共财政支出的基本要求，界定支出范围，主要支出项目应包括：政府从宏观经济发展和产业政策角度安排的国有资本金投资，政府公共工程和高风险产业投资，国有物资储备支出，政府债务的还本付息支出等。
这里需要明确的是，财政部门作为国有资产经营预算的主管机构，负责国有资产经营预算的编制，组织集中性收益的收缴，监督国有资产营运机构经营收益的收缴、使用和有关预算制度、法规和执行情况。国有资产经营公司是次一级国有资产经营预算编制主体，负责本公司预算编制和实施，组织国有资产经营收益收缴，执行国有资产管理部门的有关制度和规定。
（四）外延多元化，建立健全政府投融资机制。
丽水中心城市建设单纯依靠存量国有资产结构调整和优化配置来拉动是远远不够的，还必须进一步建立和健全城市建设投融资机制，才能使国有资产经营和管理如虎添翼，为城市建设注入新的活力和动力。为此，要着重抓好三个环节。一是按照政府授权，确立国有资产经营机构在城市基础设施建设中的投融资主体地位。在国有资产营运公司具有合法的投融资法人资格的基础上，通过政府建设性资金的注入，国有资产的资本化运作，增强国资营运公司的融资实力；通过加强国资营运机构内部管理，建立现代企业法人治理结构，提高经营城市的能力，成为政府经营城市的市场载体和有效手段，在政府政策引导下，吸引民间、社会和外商共同参与城市基础设施投资，形成多元化投资的有序竞争格局。二是大力推进城市基础设施建设的产业化、市场化经营。实施城市基础设施产业化、市场化，能有效提高基础设施的商品性能，逐步弱化福利属性，理顺城市基础设施的价格定位，有利于发挥城市投资规模、技术设备、经营管理、市场状况的组合效益，形成合理的投资回报率，促进城市基础设施产业投入和产出的良性循环，从根本上解决城市基础设施建设投入不足的问题。三是进一步为拓宽城市投融资创造良好环境。充分发挥政府行政管理职能，致力于建立公开、公平、公正、可持续发展的社会经济环境，建立政府管理城市的法律框架，使政府从城市基础设施的垄断经营者成为竞争性经营的组织者和监督者，提高城市基础设施的管理水平。
（五）激励制度化，增强国有资产市场化的创新能力。
增强国有资产经营管理的创新能力是提高经营城市的运筹调控能力和理财水平的重要体现。而要增强国有资产经营管理的创新能力，建立国有资产经营管理的激励制度是关键，可以考虑把国有资产经营管理的新鲜内容充实进去，建立国有资产盘活增效的激励制度。一是围绕行政性资产定员定额配置为基础，分类制定定员定额标准，凡是超过定员定额的资产腾空上交的，政府可按市场重置价进行评估，给予上交的单位和干部一定比例的奖励，腾空资产转为经营性资产的，按综合财政制度，制定经营性收入的奖励办法；凡是从繁华的一类地段退迁至二、三类地段的部门和单位，政府可按定员定额的资产配置标准适当提高系数高配，也可按该单位繁华地段资产的重置价和新迁入地段资产重置价的差额，按一定比例对单位和干部个人进行奖励。二是对政府授权担负国有资产管理的重点职能部门，特别是与8家国有资产营运公司紧密相关的部门，在相应的职能范围内国有资产经营和管理取得重大经济效益和社会效益的，政府应在考核评估基础上给予重奖。三是要加大经营性资产管理和变现的鼓励措施，转制企业国有股的股东代表政府可授权国资营运机构派出，把经营性资产的管理效益与国资营运机构的个人分配挂钩考核。
（作者单位：市财政局）
