森林是陆地生态系统的主体，是人与自然和谐的基础。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中强调指出：“在可持续发展中，应赋予林业以重要地位；在生态建设中，应赋予林业以首要地位。”新时期林业建设从以木材生产为主跨入了以生态建设为主的新阶段。加强瓯江流域以水源涵养林为主包括水土保持林、护岸林、护路林等生态防护林的建设对保护好瓯江意义重大。
一、基本情况
（一）瓯江流域林业基本情况
瓯江发源于浙西南的庆元县与龙泉市交界处，横贯浙江南部，是丽水人民的母亲河，也是浙江省的第二大水系。瓯江流域构成了丽水市的主体部分，土地总面积1967.2万亩，占全市总面积的75.8%。瓯江流域有林业用地1623.1万亩，占全市林业用地面积2151.3万亩的75.4%；流域内森林蓄积量2535万立方米，占全市森林蓄积量4510万立方米的56.2%；流域内森林覆盖率达77.6%，林木绿化率80％。为建设绿色生态屏障，保持清洁水源，确保一江清水向东流，2000年我市启动以瓯江水源涵养林保护与建设为主的生态公益林建设工程。通过多年的区划界定完善和生态保护，全市共区划界定生态公益林785万亩,占林业用地面积的36.2％。其中瓯江流域范围的生态公益林511万亩，占了全市生态公益林面积的65.6％。
（二）瓯江流域生态防护林主要在建项目
瓯江流域生态防护林建设主要有瓯江源头区水源涵养林建设、库区防护林建设、沿江沿路绿色长廊建设等项目。
1、瓯江源头区水源涵养林建设
瓯江源头区是我省森林资源最为丰富的少数地区之一，曾誉为“浙南林海”，生物资源被称为“华东古老植物的摇篮”。浙江凤阳山—百山祖国家级自然保护区就在源头地段。长期以来，瓯江源头区为国家的经济建设提供了大量木材，作出了巨大的贡献。但由于过量采伐，造成森林蓄积总量、林分质量急剧下降，森林涵养水源、蓄水保土的生态功能弱化，生物多样性受到破坏。仅龙泉市在1984-1999年的15年间，森林蓄积就减少了679万立方米。
瓯江源头区水源涵养林重点是做好封山育林，加快森林植被恢复，重塑“浙南林海”的形象；坚持陡坡地退耕还林，消除水土流失隐患；因地制宜进行林分改造，一方面可提高森林质量，另一方面兼顾群众切身利益，通过林分改造，培育竹林、经济林，增加林农收入，减轻因水源涵养林建设禁止林木采伐带来的直接损失。
2、库区防护林建设
瓯江水电资源丰富，但在梯级电站建设过程中,如紧水滩、石塘、玉溪水库等库区周围的森林都遭受了不同程度的破坏。针对库区森林树种单一、植被稀疏、资源下降的现状，库区防护林建设坚持以封为主，封、补、造、育、改结合，加快森林植被恢复，做好退耕还林；同时为改变库区经济单一的现状，适当安排林分改造，发展经济林木，增加农民经济来源。
3、沿江沿路千里绿色长廊建设
丽水市1500公里的公路、水路干线和铁路线95%以上是依山傍水，且大部分都在瓯江流域。通过建设绿色长廊，提高森林的固路护岸、国土保安功能，展示“浙江绿谷”的形象，构筑绿色屏障，建设亮丽的瓯江风景线，为旅游业的发展创造良好的环境。针对沿江沿路林相单一，林分密度低的实际，全线实行封山育林，补植疏林、改造马尾松纯林，增加混交林比重，形成森林景观色彩纷呈，林木生长郁郁葱葱的绿色长廊。项目主要在高速公路、国省道、铁路和瓯江干流两侧第一山脊线或500米范围，县乡公路两侧第一道山脊线或300米范围。
目前，瓯江流域已实施封山育林建设生态公益林511万亩，退耕还林面积(2002年至2004年)6.51万亩，林分改造30余万亩。
（三）瓯江流域生态防护林建设相关规划
除了以上在建项目，林业部门根据建设“生态市”的要求，突出重点，力求实效，编制和修编与瓯江流域生态防护林建设相关的规划。主要有：
1、市林业局委托国家林业局华东林业调查规划设计院开展两个生态景观林规划
⑴浙江丽水瓯江干流(玉溪—开潭)段生态景观林带总体规划。瓯江干流(玉溪—开潭)段是丽水“中国摄影之乡”重要创作基地，丽水巴比松油画文化发祥地，处在瓯江中游的“古堰画乡”是八百里瓯江的精华所在。规划范围为该河段两岸及对河流廊道有重要影响的区块和视觉景观区域，包括两岸的滩地、岛屿、沿江的城区、村镇、公路及山体等，规划总面积15.1万亩。该项规划主要是以提高瓯江森林景观质量、改善生态环境，促进旅游经济发展为目标，采取多种形式，建设多类型、多树种、多层次、多效益的生态景观林，形成山体“群落多样、色彩丰富”，河道“水清、滩秀、岸绿、景美”，村庄“绿树环绕、村容整洁”的生态景观带。
⑵丽水城区生态景观林总体规划。丽水城区四面群山环抱，地处盆地，好溪、瓯江流经市区汇聚而过。规划范围为丽水市城市总体规划用地范围，总面积为372.70平方公里。规划主要是以展示山水森林城市形象、改善人居生态环境质量、促进生态旅游经济发展为目标，打造创建山水人居与生态旅游城市和国家森林城市。
2、开展丽水市城区及各县（市）林地保护与利用规划、城区山体绿化工程规划
（1）林地保护与利用规划。通过对林地现状、存在问题和林地资源开发利用的潜力进行综合分析，根据社会经济可持续发展理论和在规划期间城市发展空间的拓展、林业建设的需求和环境状况的预测，制订林地保护利用的目标和方针，进行林地保护利用布局和结构调整规划。
（2）城区山体绿化工程规划。规划面向九县（市、区）城区的山体坡面，上界原则上以第一道山脊线为界，同时考虑区域的整体性与连续性，也包含部分第二道山脊线一些地块；下界以商居、工业等城市总体规划用地范围的外围线为界。项目规划建设范围总面积485294亩。以绿化美化为重点，在丽水市及各县城区周边建立生态林业工程，筑起一道绿色屏障，将显著改善城区周边山地生态环境，提升城市品味，有效地促进我市社会经济的可持续发展。
3、青田县瓯江绿色长廊总体规划的修编
瓯江干流青田段全程84.5公里，青田县绿色长廊建设项目于1999年提出，同年由县林业局组织编制规划。根据客观形势发展需要，对原规划进行修编。规划的瓯江绿色长廊总面积27.45万亩，其中林业用地16.13万亩。瓯江绿色长廊建设成为山青水秀的“绿带”，经济发达的“银带”，连结国内外游客的“纽带”。
（四）瓯江流域生态防护林建设主要做法
1、领导重视，规划界定工作科学认真
为开展生态公益林建设，丽水市及九县（市、区）的两级政府专门成立了生态公益林建设领导小组，组成工作班子。组织技术人员按照“因害设防，生态优先”的原则和相关技术标准进行区划界定，对区划界定成果分县组织专家评审，确保生态公益林规划质量。
2、建立健全管理制度，落实责任措施
生态公益林建设管护基本做到“五个一”，即一个封育规划、一份育林合同、一套管护措施、一支护林队伍、一块育林标志。政府部门把生态公益林建设列入综合考核内容，层层签订责任状。
3、及时发放生态公益林补偿金
2004-2005年生态公益林补偿费提高到5/亩，通过银行开列帐户直接发放形式已基本发放到林农手中（青田滩坑库区因移民工作暂缓发放），2005年共发放生态公益林补偿金2443万元。2006年的直接补偿费提高到7/亩。
4、严格林政管理，加强生态公益林安全体系建设，保护瓯江流域生态防护林建设成果
加强林木采伐管理：一是采伐审批程序进一步规范，对瓯江两岸的生态公益林和阔叶林执行严格的审批制度。二是不断推广和探索森林资源源头管理中好的经验和做法。三是加大林业行政执法力度,严厉打击各类破坏森林资源的违法活动。严格征占用林地的管理：一是加强征占用林地审核管理，严格依法管理林地。二是开展征占用林地清理整顿，制止和查处各种违法用地行为。三是大张旗鼓宣传征占用林地的有关法律法规，提高全社会对林地保护管理重要性和严肃性的认识，增强依法使用林地的自觉性，使林地管理工作走上了法制轨道。
火灾是森林的大患，我市建立健全了护林防火组织，现已组建专业(半专业)扑火队150支4047人。提高防火扑救综合能力，实现“打早、打小、打了”的目标，最大限度地减少火灾损失，确保森林资源的安全，开展森林防火综合治理。
（五）瓯江流域生态防护林建设成效
经过几年大规模的生态林业建设，“十五”期间我市森林资源已呈现恢复性增长，活立木总蓄积量创历史新高，比1999年净增699万立方米，达到4510万立方米。瓯江流域的森林质量有了明显改善，林分结构趋向合理，人们可以体会到该工程的生态效益：水土流失减少，山洪暴发次数少；空气质量提高；森林环境改善，时常有野猪、猕猴等野生动物光临农家，连失踪多年的华南虎也现身百山祖自然保护区。2005年3月国家环保总局公布的第一次全国2384个县（市、区）生态环境质量调查排名中，庆元县位居第一，进入全国前十位的还有景宁县、龙泉市、云和县等四个县（市）。丽水所有县（市、区）生态环境质量全国排名都在前50名，丽水作为“中国生态第一市”当之无愧，这其中瓯江流域生态防护林体系建设起到决定性的作用，充分体现了生态建设中林业的“首要地位”。
二、存在问题
（一）生态公益林补偿标准过低，缺乏林农主动参与建设生态林积极性
建设以水源涵养林、水土保持林为主的瓯江流域生态防护林，实行封山（护）育林产生的是生态效益和社会效益，对生态公益林建设当地和森林所有者来说，既是生态的受益者，但更是经济利益受损者。林地是山区林农赖以生存和发展最重要的生产资料之一，划入生态公益林建设的范围后，其经营权和收益权受到极大限制，从而导致林农和当地经济利益损失。2004-2005年浙江省对重点公益林的补助标准为8元/亩，其中1元/亩为地方配套资金；到林农手中的补偿资金仅为5元/亩，管护经费为3元/亩。过低的补偿标准，经营生态公益林不划算，大多林农并非自觉自愿将林地界定为生态公益林。使生态改善与农民增收的矛盾日益突出，久之势必出现“建得起、保不住、管不好”的状况。
生态公益林建设存在源头地区投入，全社会受益；欠发达地区投入，富裕地区受益；上游地区投入，中下游地区受益等不合理的局面。目前，因生态公益林建设补偿机制及相关政策、法规不完善，生态公益林建设还缺乏受益的发达地区、中下游地区资金投入，而由欠发达地区承担建设生态公益林的投入是很不合理，也是难以承担的。
（二）瓯江流域生态防护林森林质量不高
森林质量主要用林分单位面积蓄积量和林种树种结构来反映。从全市2004年森林资源调查结果来看，林分单位面积蓄积量仅2.54立方米/亩。瓯江流域源头区水源涵养林以处于恢复期的中、幼林为主，界定为生态公益林的森林相对于商品林而言单位面积蓄积量还要低一些；从森林结构看，瓯江流域生态防护林以针叶林为主，面积占65%以上；阔叶林不到20%，针阔混交林约占10%，生态效益高、生态功能强的天然阔叶林面积明显偏少。大面积的针叶林景观不仅对水源涵养和水土保持的作用小，而且马尾松林遭受松材线虫病和马尾松毛虫的威胁，也极易发生森林火灾。造成生态环境恶化，森林的涵养水源、保持水土、森林游憩保健、美化环境、净化空气、调节气候等诸多功能丧失，有待改造提高。
（三）森林火灾和林业有害生物威胁瓯江流域生态防护林安全
近年来森林地表植被层日渐丰厚，易燃物增多。同时，受全球气候变暖等异常影响，森林火灾呈上升势头，森林防火形势严峻。五年来，全市共发生森林火灾771起，其中火警167起，一般森林火灾604起，受害森林面积5474.07公顷，损失森林蓄积15.4万立方米，幼林534.65万株。年均森林火灾发生率11.7次／10万公顷、受害率0.84‰。特别在瓯江流域干流两侧人为活动较多，森林火灾发生比较频繁，火灾损失较为严重。
森林病虫害又被称为“无烟的火灾”，对森林的威胁并不亚于森林火灾。2003年10月缙云县发现了被称为松树 “癌症” 的松材线虫病，尽管目前没有扩散蔓延，但潜在危险很大。而且随着经济交往的日益频繁，新的林业有害生物随时有入侵的危险。瓯江流域生态防护林林种树种结构使其对病虫害的抵御能力不强，成灾性林业有害生物的种类不断增加，危害面积不断扩大，危害程度逐年加重，林业有害生物的发生形势还会更加严峻。
（四）瓯江流域生态防护林资金缺口大，财政资金投入严重不足，林业部门不堪重负
瓯江流域生态防护林是一项长期、巨大的系统工程。流域内迹地更新、被植改造、林种树种结构调整、护林防火等项目所需投入资金巨大，仅依靠当地政府和林业部门根本无法满足资金需求，因此影响了建设质量和进度。同中央赋予林业的地位相比，林业所要承担的任务同投入比例差距很大。2005年各县（市、区）财政安排给林业的人头经费仅2209.7万元，缺口资金5500万元，再加上精简下放人员负担，林业部门依靠林业基金艰难维持，不堪重负。因此，林业部门难以筹集大量资金用于瓯江流域生态防护林的建设。
三、建议措施和要求
（一）积极争取国家和省政府及有关部门的支持
瓯江是我省第二大江，瓯江源的森林植被不仅成就了丽水市“中国生态第一市”的优良生态环境，同时也是浙江省及至华东地区重要的生态屏障，改善着上千万人口的生存环境。可是丽水市的瓯江防护林既没有象钱塘江流域列入长江防护林体系，又未能列入到沿海防护林体系之中，因而得不到国家和省时里相应的扶持资金投入。瓯江流域的主体—丽水尚属经济欠发达地区，单凭依靠地方财政和林业基金是难以全面开展瓯江流域生态防护林的建设。为了与省基本同步实现现代化目标，需要省政府（财政）对丽水实施倾斜扶持政策，建议向上积极争取。要求国家和省从构建和谐社会的高度来重视瓯江的综合治理，象钱塘江一样列为重点建设项目。
（二）提高生态公益林补偿标准
生态公益林建设产生的是生态和社会效益，对生态公益林所有者（林农）来说，其林地经营活动和林木采伐收益受到极大限制，经济利益受到损失。2004-2005年生态公益林直接补偿给林农标准是5元/亩，以后每2年增加2元/亩，与实际损失差距甚远。补偿与损失本应该对等或者基本接近，补偿标准低就意味着对林农利益的剥夺，让欠发达山区的农民为经济发达地区的环境质量买单，这是极不合情理的，也与“统筹城乡发展，建设社会主义新农村，构建和谐社会”等相背离。要求提高生态林补偿标准,就目前的经济水平，每年至少30-50元/亩左右，可按照林分质量和区位重要性制定不同的补偿标准。从而引导对生态林建设投入，让生态公益林的经营也有经济回报，使广大林农自觉、主动地参与生态公益林的建设，确保生态公益林建设的全面持续实施。
（三）解决林业行政事业经费保障，增加对林业的投入
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林业产业发展的重要任务。丽水是浙江省重点林区，各级政府要更加重视林业，支持林业发展。我市县级林业部门事业单位工作经费大多未列入财政预算，且还承担着1586名精简下放退职人员的生活补助。为此，一些县（市）林业部门举步维艰。而瓯江流域内尚有大面积迹地有待更新、林种树种结构需要调整、瓯江生态景观林规划的实施、森林安全体系建设有待加强，都需大量资金投入。要求市政府根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》的精神和《浙江省森林管理条例》的要求，理顺林业体制，解决林业行政事业经费保障，增加对林业的投入，从而提高工程建设质量和加快项目建设进度。
（四）建议成立生态公益林管理机构，督促生态公益林建设配套资金及时足额到位
省林业厅早已成立林业生态工程管理中心，我市生态公益林占了全省生态公益林总面积的五分之一，建设、保护和管理的任务十分繁重。因此，建议成立丽水市生态公益林管理办公室，以加强全市生态公益林管理工作，并承担市本级的生态公益林建设。
2005年按5元/亩标准补偿给林农部分除青田滩坑库区因移民工作暂缓发放外，均及时直接发放到农民手中。但1元/亩的生态公益林建设地方配套资金还有龙泉、松阳、景宁等（市、县）未列入财政预算，要求市政府督促各县（市、区）把生态公益林补偿配套资金列入财政预算，及时到位、按时发放。
（五）以发展促保护，减轻生态公益林保护的压力
1、大力发展地方经济，为生态公益林建设提供物质基础。在经济落后地区，连基本生活条件都难以保障，人们是不会也没有能力去改善生态环境的。只有经济发展到一定程度，才会对生活环境有更高的要求，才有能力和足够的资金去改善生活环境。才能更好地解决包括生态公益林建设资金短缺等前进道路上的矛盾和问题。
2、大力扶持引导山区发展非木质产业，努力降低农民对木材的经济依赖性。通过实行人口的再分布、引导开发笋竹、茶叶、高山蔬菜、花卉生产及森林生态旅游等山区非木材资源，拓宽林农的增收渠道，以发展促保护，才能切实减轻公益林保护的压力。
（六）探索公益林经营新方式和实现公益林建设者经济利益新机制
1、生态公益林建设是义务，是责任，也应该是利益。要把群众发动起来，自觉自愿、长期不懈地投身到生态公益林建设活动中去，还必须切实贯彻物质利益原则。
2、当前要在生态公益林经营管理下功夫。目前生态公益林建设普遍采用封山育林、禁止商业性采伐，尽管省里在生态公益林管理办法中规定对成过熟林可以进行更新、抚育或卫生性质的采伐，采伐蓄积强度不得超过15%，且伐后郁闭度不得低于0.7，因操作难度大，各地基本上无法执行。在生态公益林建设中，根据最大限度发挥森林的生态功能的原则前提下，探索如何进行采伐、培育以实现最大效益的经营办法，这对于提高和调动建设生态公益林的积极性有一定的正面意义。
(作者：丽水市林业局 周正廷 )
附几个名词术语：
生态公益林是指以保护和改善人类生存环境，维持生态平衡、保护生物多样性、森林旅游、国土保安、科学实验等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能为经营目的，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林。
其中防护林是以发挥生态防护功能为目的的森林，包括水源涵养林、水土保持林、护岸林、护路林及其它防护林等。
水源涵养林是以涵养水源、改善水文状况、调节区域水分循环、防止河流、水库、湖泊淤塞，以及保护饮用水水源为主要目的的森林。
