（东营市垦利县人民政府法制办公室）

　　摘要：随着土地使用制度的改革不断深入和土地市场的进一步发育成长，土地行政复议案件逐渐增多，一定程度上影响了社会的稳定和经济的发展。本文从一例土地征收行政复议案件为切入点，对调解方式在土地行政复议案件审理中应用的优越性、原则和方式做了探讨。

　　关键词：土地 行政复议 调解

　　土地行政复议案件是指公民、法人或者其他组织对人民政府或其土地主管部门有关土地确权、行政处罚等处理决定不服而提起行政复议，并由上一级行政复议机关依法受理的案件。[1]近几年来，随着土地使用制度的改革不断深入和土地市场的进一步发育成长，我县土地行政复议案件有逐年增长的趋势，而且多是土地权属争议及征用补偿纠纷，群众敏感度普遍比较高。总结近几年来土地行政复议案件审理经验，深刻感受到调解在处理基层土地行政复议案件中具有很强的适用性。现就结合一个案例对调解在土地行政复议案件中的应用进行一下探讨。

　　案例：我县某村村民于某于1999年2月依法取得5亩土地的集体土地使用权，使用年限15年。2007年5月，政府批准征收包括于某5亩土地在内的该村150亩集体土地为建设用地。征地公告后，于某才知道自己拥有使用权的5亩集体土地已经被征用。后因地上附着物补偿与县国土资源局未达成协议，遂以不服征地批复为由申请行政复议，请求撤销作出的批准征地的行为。

　　在受理于某提出的行政复议申请后，在审理过程中，复议人员发现，该宗征地符合城市规划要求，下级上报的征地材料符合有关规定，但在征地程序上存在一定的问题。在做复议决定时，复议人员之间产生了争议，一方认为从严格依法行政的角度，可以根据征地程序问题作出撤销批准征地的行政行为。但是，重新办理征地手续，会给用地投资者及政府带来经济上的损失，且影响建设进度；另一方认为仅有程序上的瑕疵，可以作出维持批准征地的行政行为的复议决定，以维护政府的权威，但是这样无助于这起土地纠纷的解决，而且很有可能激化矛盾，带来不稳定因素。对于该案，简单撤销或维持都不利于问题的解决，能否找到一个两全其美的办法？经过进一步了解，申请人于某申请行政复议的理由虽然是不服征地批复，但最终的目的是要求增加赔偿。能否协调国土资源部门与申请人，促使他们达成一个即合法、合理，又能彼此接受的补偿协议，从而解决纠纷呢。于是复议人员，确定了运用调解的方法解决本案的工作思路，并最终调解成功。该复议案件的成功调解，使于某的合法权益得到维护，国土资源部门也从中总结了审批土地工作的经验教训，达到了多方满意的效果。

　　行政复议能否适用调解，在实务界和法学界一直存有争议，但从行政复议实践中看，调解确实能有效地化解行政机关与管理相对人之间的矛盾，解决行政纠纷。而且国务院颁布实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》中第五十条也明确规定了行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。这就为调解方法在行政复议案件审理中的运用“正了名”，改变了原来“名不正、言不顺”的局面。

　　随着审理土地行政复议案件经验的积累，笔者认为调解方法在土地行政复议案件中有更好的适用性，有明显的优点。

　　一是有利于彻底解决土地争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。“土地”是土地行政复议案件的核心，是公民、法人或其他组织赖以生产或者生活的基础，它涉及公民法人或其他组织的重大切身利益，所以涉及土地的行政复议案件，群众敏感度普遍比较高。而且土地争议表面看起来是因为政府及其机关某一涉地行政行为引起的，实际上是多元化的社会问题和深层次的社会矛盾的反映，是土地行政管理者和被管理者之间矛盾长期积聚的爆发。在这种情况下，如果单纯地对浮在土地争议表层的被申请复议行政行为按照法律规定简单加以是非判断，是一种“治标不治本”的做法，在很多情况下不但无助于土地争议的解决，反而可能造成矛盾的激化，导致当事人的持续不满、诉讼和上访。在以往的复议案件审理过程中，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的土地争议进行统筹调解，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对土地行政争议予以彻底解决。

　　二是有利于减少复议双方之间的对立情绪。在土地行政复议案件中，申请人大多处于弱势群体地位，多是被征地方，或者土地权属不明确的受损失一方，被申请人一方多是行政资源占有者，申请人一方的“弱势确定”思想非常严重，所以造成对立情绪比较高，也就为顺利解决土地争议带来了障碍。在这种情况下，调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，迎合了申请人的心理，易取得其配合。通过调解解决土地行政争议，有利于协调双方关系，有利于以后行政管理的顺利进行。特别是土地行政复议双方之间是存在长期的行政管理和被管理关系的，调解的这种优越性表现的更为突出。

　　三是突出了“以人为本”的行政管理理念。在土地行政复议案件中，使用调解方法符合现代行政管理理论中不仅仅把行政相对人看做是行政管理对象，而将其看作是行政管理的服务对象的理论。调解的审理方法，体现出了对申请人的人本关怀和对其尊严的尊重和维护，行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机关平等对话的机会，更有利于案件的顺利解决。

　　四是为土地管理相关法律的完善提供实践经验。土地行政争议多数是在我国土地制度改革中，土地所有权和使用权登记管理制度以及相关约束性法律法规不健全引起的。在此类案件调解中，复议机关可在不违背法律原则的情况下，灵活地选择相对人乐于接受的方式来要求相对人承担责任。这样既解决了行政争议，又为法律规定的完善提供了实践经验。

　　五是简便高效、成本低。通过调解解决土地行政争议，可以使行政复议程序大大简化，既减少了案件双方为各项程序所累耗费的精力，又减少了行政复议机关对人力、物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。

　　如上所述，在土地行政复议过程中适用调解解决行政争议，有其不可替代的优越性。但对此类案件的调解也应当加以规范，除应遵循《中华人民共和国行政复议法实施条例》中规定的自愿原则、合法原则外，还应遵循以下原则：

　　一是合理性原则。由于调解是对行使自由裁量权行为的调和, 实质上是对该项自由裁量权的二次行使, 因此, 在土地行政复议案件调解过程中必然要遵循行政行为的合理性原则。主要表现为调解的结果与当事人的违法行为或者受到的损害相适应。具体的说就是: 在征地补偿或者赔偿中, 综合考虑行政机关对被征地方实际造成的损害和可预期的利益损失确定补偿或者赔偿的数额, 不能畸高或畸低。

　　二是涉及公共利益的土地行政复议案件不适用调解原则。由于调解是争议双方在复议机关主持下进行的协商和解，因此仅限于涉及争议双方权益、对社会利益和公共利益没有影响的案件。为避免争议双方达成损害公共利益和社会利益的调解协议，涉及公共利益的行政复议案件不适用调解。

　　三是利害关系人全部参加调解原则。有些土地行政复议案件，虽然不涉及公共利益，但涉及确定的第三人的利益，比如涉及转租转包土地的案件等。这类案件可以适用调解，但为确保第三人利益不受损害，调解过程中第三人有权参加，并且调解协议应当经过第三人同意。

　　在确定土地行政复议案件应遵循的原则的前提下，选择合适的调解方式，是保证调解功能发挥，使案件得以妥善解决的重要一环。

　　在行政争议的调解过程中，有两种调解方式可供选择。一种是“背对背”的调解方式，即在整个调解过程中，行政复议机关始终只与一方当事人进行单方面接触，而不同时召集各方当事人人当面辩论和协商。另一种是当面调解方式。即虽然在调解过程中行政复议机关可能会单方面接触一方当事人，但最终的调解协议，仍是在各方当事人共同在场的情况下，再就案件事实、法律适用、行政程序等问题进行陈述、辩论的基础上，由行政复议机关主持，经各方当事人面对面地协商而最终达成的一致意见。[3]

　　实践中，行政复议机关更多地选择“背对背”的调解方式。但是笔者认为，土地行政复议案件中，更适合使用面对面的调解方式。“背对背”的调解方式利用信息不对称的影响，虽然更容易实现调解的目的, 促使当事人达成调解协议，但往往是建立在当事人对案件事实、法律规定等片面了解之上,因此, 最终达成的调解协议也极有可能不是当事人的最优选择。即使结案，当事人也可能会对调解结果持有较高的疑虑,留下隐患，从而影响到案件的彻底解决。与“背对背”的调解方式相比, 当面调解看起来似乎更难成功。但实际上, 在土地行政复议中, 绝大部分当事人都会理性地权衡各种利弊得失。因此, 如果行政复议机关充分了解当事人的利益需求, 为当事人深入分析调解和行政复议决定的利弊、各种不同调解方案可能产生的结果、对当事人可能产生的影响、曾经的行政复议案例等,当事人自然会在物质利益和精神利益、眼前利益与长远利益、调解和做出行政复议决定之间, 以及达到不同调解结果花费的金钱成本、时间成本、人力成本之间进行衡量, 选择以最小的代价获取对自己最为有利的结果。这种调解方式的最大好处就在于, 当事人因为对调解的程序参与较多、对案件的情况全面掌握, 因此, 会对调解结果十分认同, 从而彻底解决行政争议，真正做到“案结事了”。

　　土地问题，关系民生，涉及民计，维乎民意。解决好土地问题，是对党的执政能力的时代考验，解决好涉及土地争议的行政复议案件，是对行政机关依法行政能力的考验。通过调解方式解决处理土地争议，需要复议人员站在更高的视角，以更强的政治责任感和社会使命感，充分运用法律手段和协调处理的机制，提高处理土地争议纠纷的能力。