浙江省水利厅   杨月美、杜家焰、叶  舟

 

　　在我省水电资源开发权有偿出让制度实施五周年之际，7月份我厅在丽水市召开了全省水电工作会议，对以水电资源有偿出让、农民经济补偿和生态环境补偿等为主要内容的“三大补偿机制”进行了交流和阶段总结。本文是对五年来我省水电资源开发权有偿出让制度实施情况的一个回顾。

　　一、水电资源开发与出让方式转变所取得的成果

　　“十五”期间是我省历史上小水电发展最快的五年，共完成水电装机120万千瓦，平均每年新增装机24万千瓦。截止2005年底，全省已建成电站3100余座，小水电装机达280万千瓦，小水电资源开发率已接近70%。尽管从水电资源排行榜上我省位居全国第16位，但开发率已跃居第4位，开发装机位居第6位。

　　在抓好小水电开发建设的同时，我省水利部门加强制度创新，调整新形势下水电资源开发的方针和政策，在水能资源管理、水电建设管理、小水电行业管理等方面进行了有益的探索和实践，特别是2002年，我省在全国率先推行水电资源开发权有偿出让制度，这在我国水电资源的开发史上具有重要的历史意义。国家水利部已经将浙江省实行水电资源有偿出让制度这一做法列入了《中国水力发电年鉴》（2001-2002）。在水电资源有偿出让的基础上，我们又提出经济补偿和生态补偿，初步建立了以资源、经济、生态等“三大补偿机制”作为核心的水电资源开发新模式。

　　浙江省水电资源实行有偿出让已有五年多时间。经过五年多的努力，无论是出让方式、出让规模，还是覆盖县市的数量都上了一个台阶。水电资源的有偿出让从五年前个别县的试点到今天已经成为全省水电资源出让的主要方式，截止2005年底，全省水电资源相对较多的文成、泰顺、仙居、龙泉、庆元、缙云、莲都、云和、遂昌、松阳、景宁、磐安、武义、浦江、东阳、常山、江山、开化、桐庐、淳安、嵊州、临海等县均相继出台了水电资源有偿出让管理办法并积极推行实施，这说明我们对水电资源开发权有偿出让方式的改革是顺应时代潮流的，已经为社会所接受。

　　到2005年底，我省共有偿出让水电站资源点140余处，装机达50多万千瓦，出让总金额将近2亿元。资源出让金主要用于电站下游村镇的经济扶持、农民的政策处理补偿、水资源勘测保护、水电工程项目管理、水利工程补助等。新的开发模式有效地规范了水电资源的开发行为，推动公正、公开、公平水电开发市场的建立，成为我省小水电事业健康可持续发展的重要保障。

　　二、水电资源开发权有偿出让实践过程

　　2000年文成县计划开发珊溪水库下游百万山电站，立即引来了28家有投资意向的开发商。各个开发商通过各种途径竞相争取这座电站的开发权，资源“争夺”达到了白炽化的程度。文成县委和县政府从大局出发，维护政府的公正、公开、公平的形象，化被动为主动，对水电资源开发权的出让方式进行大胆改革和创新，利用市场机制对百万山电站开发权进行了公开拍卖。通过这次拍卖县政府财政一次性获得拍卖收入362万元，同时避免了因为开发权获得机会不平等而导致的一系列问题。

　　以此为契机，我厅及时进行调查研究，在2001年召开了以资源有偿出让为主题的全省水电工作会议，会上明确提出要探索一条使水电开发使用权获得过程符合市场经济规律的路子。为了积极稳妥地推进我省水电资源的管理和开发权的出让工作，会后确定以遂昌和松阳两县作为试点县，先行开展这项工作。两县结合各自实际制订本县水电资源开发管理办法和实施细则，探索水电资源开发权有偿出让具体实施方法。遂昌县在2002年首先推出陈炕电站和兰头铺电站作为公开拍卖的电站，拍卖一举成功，总装机3200千瓦的陈炕电站拍卖价达到了118万元，总装机1890千瓦兰头铺电站拍卖价达到了99.5万元。松阳县也及时组织水电资源的有偿出让工作，由于装机容量偏小，单位电能投资成本太高，拍卖响应的开发商不多，因此基本采用协议出让的形式。到2005年12月止，遂昌县共拍卖22座电站资源开发权，松阳县也协议出让了24座。

　　在遂昌、松阳两县试点的基础上，2002年我厅出台了《浙江省水电资源开发使用权出让管理暂行办法》，在全省范围内试行水电资源开发权的有偿出让工作。该《办法》共分十四条，界定了“出让”的概念，明确出让方式为公开招标、拍卖或者协议出让，规定了水电资源出让前必须具备的条件，包括规划、取水许可的核准等，同时对开发使用权的出让年限、出让价格和相关约束做了具体规定。在此基础上。2003年我厅与省发改委共同出台《关于加强水电资源开发管理的若干规定》，该规定明确了我省全面推行水电资源有偿出让制度，一律停止无偿使用水电资源的做法；同时规定在水电资源开发中必须实施经济补偿，保证农民在经济上得到足额补偿；鼓励农民入股水电站，使农民在经济上增收；积极推行生态补偿制度，实施十年一遇最枯月平均流量作为水电开发相关河道生态流量的标准，对于水环境有一定影响的地方要求业主通过工程措施进行补偿。要求各级计划、水行政主管部门依据《办法》制定相应的《实施细则》，建立一个公正、公平、公开的水电投资环境，使我省小水电资源开发走可持续发展的道路。

　　这两个文件的出台及其实施，标志着我省水电资源开发权出让制度的改革已从试点走向全面推广阶段，这在我国小水电的发展史上和国有自然资源管理制度创新上具有十分重要的意义。这两年来我省有关小水电的来信来访、群体事件明显减少，小水电在社会上的形象重新得到了树立，这与水电资源开发权的公开出让制度的实施有重大关系。

　　三、我省水电资源有偿出让取得的初步经验

　　在水电资源配置过程中引入市场竞争机制，实现水电资源的有偿出让，一方面重估了资源的价值，体现了国家对资源的所有权，强化了水行政主管部门对水电资源的管理职能；另一方面使水电资源开发市场逐步走向了公开、公平、公正，水电资源开发权转让过程更加透明，让每个社会成员都有均等的机会参与水电项目的开发，减少了在水电资源开发权转让过程中，投资者与村民、政府之间的利益摩擦。经过几年的不断努力，我省的水电资源管理已实现了规范化，引入市场机制使资源得到了高效配置，主要有以下经验：

　　第一，水利部门在水电资源管理方面的职能得到强化。水电资源开发权出让前必须符合流域水资源开发总体规划和水电开发的专业规划，这个前置条件不仅避免了水电资源的无序开发和乱圈河局面的出现，规范投资业主的开发行为，而且牢固确立了水利部门在水电资源管理上的重要地位，这对于一直来困扰我国水利系统的水电管理体制问题有了一个比较好的现实的答案。我省资源出让工作主要由当地水利局负责，资源出让金按收支两条线的原则上缴财政局，财政局按照预定设计的比例将其中一部分返还给水利局，用于当地水资源勘探、保护和水利工程的补助。其余部分用于乡镇村的经济补助。

　　第二，水电资源开发权有偿出让制度得到了社会各界的认可。到目前为止，我省大部分有水电资源的市（县）根据自身实际情况制订了相应的水电资源出让办法和实施细则。从开发权的协议出让为主，走向市场竞拍，公开、公平、公正的水电开发市场已构筑完成并良性运转，有效减少了因争夺开发权引起的纠纷和矛盾。对于水利部门来说减少了来自各方面的压力，可以公正地处理资源开发过程中的问题和矛盾；同时减少了部门与部门之间、部门与群众之间、开发商与开发商之间、开发商与部门之间的矛盾，使获得资源的开发商心安理得，未获得资源的开发商心甘情愿。

　　第三，资源拍卖方式灵活多样，有效降低政策处理风险。在实际操作中资源拍卖方式可采用多种方式：例如江山市采用项目拍卖模式，即项目政策处理和前期立项全部由政府水利部门完成后再进行拍卖；如江山市最近拍卖双塔底电站资源（装机2500kW）达451万元，拍卖价相当于总投资的20%，如此高的成本价主要是由于政策处理经济补偿和项目立项等工作水利部门已全部完成，减少了水电站建设中存在的不确定性。遂昌县采用开发权拍卖模式，项目仅完成建议书审批而未进行政策处理等工作，就开展资源开发权拍卖。这种情况是投资者先获得开发权，然后按照相关规定承担具体的政策处理工作和办理开工前的各项手续。淳安县采取以资源换资金的方式，将整条流域的水电资源公开拍卖来换取防洪水库建设的资金。桐庐县将分水江电站的部分产权与三级电站的资源开发权捆绑一起挂牌。这几种模式各有优势，有选择的采取出让方式，将有利于降低因政策处理等不确定因素给项目开发带来的潜在的风险。

　　第四，资源出让金与乡镇村分成，推动了农村基础设施建设。从水电资源出让金实际使用来看，大部分县市实行的是县、镇、村三级分成制，并且大部分资金是留在镇、村二级。如衢州江山市将资源出让金的20-30%分配给乡镇，20%分配给村一级政府。乡镇和村一般将这些资金都用于当地的水利设施建设、受影响群众经济补偿、投资入股电站等。这既体现了水电资源国家所有的性质，又体现了农民和农村对水资源的使用权。这种良性的循环机制，在壮大农村集体经济，改善农村基础设施的作用十分明显，从而加快了我省社会主义新农村建设步伐。

　　第五，有效推进政府廉正建设，维护了政府公正形象。在实施资源公开出让制度之前，水电开发权一般都掌握在一部分领导手中。特别是资源条件比较好的电站，有关部门干部职工利用职务之便进行集资入股或个别领导为亲戚朋友开发入股提供方便，群众抵触情绪很大。采用水电资源开发权有偿出让制度，使水电资源在出让和开发过程变得透明公开，所有的程序都是在公众监督下进行的，可以防止政府官员和国家工作人员利用人为配置资源的垄断权力而导致的腐败行为，减少了“设租”、“寻租”的现象，杜绝了水电开发业主为了牟取利益私下转让国家水电资源开发权的行为，从源头上遏止了腐败行为的发生。

　　四、需要进一步完善制度的几个问题

　　虽然我省的水电资源管理工作取得了一定的成绩，有了较好的效果，但笔者认为依然存在对现有制度需进一步完善和落实的地方，主要体现在以下几个方面：

　　第一，进一步认识水电资源开发权有偿出让的必要性。由于全国对水电资源出让制度没有一个统一的规定，因此各地对资源出让的方式上认识不一。在市场经济条件下，国有自然资源开发权必须通过竞争性途径有偿获得，水电资源也不例外。尽管全省大多数县已经实施这一制度，但个别县至今仍未制订相应的办法，这不符合我省水电发展环境和制度建设的总体要求。已制订实施细则的，应严格按照程序开展水电资源开发权出让工作，特别是采用协议转让方式的，对资源的定价要科学论证，杜绝盲目随意定价，损害国家、集体和群众的利益。

　　第二，加强资源出让金管理，扶持农村经济发展。目前我省对水电资源拍卖所得资金的管理和使用还没有统一具体规定，基本上是每个县按照自身实际情况制订的办法进行管理。根据大部分县的经验，下一步要加大对资源所在地的倾斜力度，使它们获得较高的资金分成比例，同时明确资金必须使用在农村基础设施建设、水资源保护、受影响群众补偿等方面，提高当地群众的积极性，加快农村集体经济发展和农民的生活水平的提高。

　　第三，加大水电站建设与新农村建设结合的力度。通过水电站建设带动农村的基础设施建设，提高农民的生活水平。基础设施包括建设自来水工程、农村道路和防洪工程等。鼓励当地农民投资入股开发水电站，增加农民收入。在水电资源开发权出让前，要将允许当地农民投资入股电站作为受让条件之一，入股方式可以采用现金直接入股、政策处理费折价入股、补偿金入股等。通过这样的方式，可以利用开发商的资本带动当地农民的投资机会，增加农民投资开发水电机会，开辟增加农民收入的新渠道。

　　第四，加大市场公开拍卖出让水电资源的力度。在过去的五年间，由于历史条件的限制和当时认识的局限性，我省在资源有偿出让中协议出让数量要多于公开拍卖的数量。有些县协议出让的价格明显偏低，部分地扭曲了资源的市场实际价格，不利于有效的市场机制的建立，今后必须以公开拍卖的形式作为主导，尽量减少人为的协议出让形式，对于防洪、灌溉为主的水电项目，确实需要协议出让的必须经有关部门共同审定。这次全省水电工作会议后，我省丽水市已要求全市各县在今后的资源出让中除特殊情况外一律采用公开拍卖的方式。

　　以上是五年来我省水电资源开发中水电资源开发权有偿出让工作的初步总结，目的是为了进一步推动实施这项工作向纵深发展。我省水电资源管理和开发权有偿出让虽然取得了一些经验，但离制度完善还有相当长的距离，还需要我们在实践中进一步努力，使我们的工作做得更好。