北京大学政府管理学院，北京大学廉政建设研究中心　李成言　庄德水

　　摘要：国有资源配置市场化是从源头预防和治理腐败的一项重大措施。我国寻租性腐败的经济根源在于行政权力的垄断和过度干预，变轨期、双轨期和并轨期的腐败现象各有其特点。国有资源配置市场化的反腐意义在于可以消除腐败机会、抑制腐败动机及减少“腐败资本”。加快国有资源配置市场化的要点在于实现制度创新，把强制性制度创新与诱致性制度创新相结合；把核心制度创新与外围制度创新相结合；把正式制度创新与非正式制度创新相相合。

　　关键词：资源配置；国有资源；市场化；反腐败；制度创新

　　经过20多年的改革开放和经济发展，资源配置市场化取向已成为社会共识，它不仅是发展社会市场经济的基本要求，而且也是新时期从源头预防和治理腐败的一项重大措施。面对和谐社会中反腐倡廉的新形势，加快国有资源配置市场化、加大从源头治理腐败已迫在眉睫。但如何科学推进国有资源配置市场化进程，为反腐倡廉工作开辟新的局面，无疑是一项艰巨而漫长的工作任务。为此，本文结　合我国国有资源市场化配置的现状和实践经验，运用新政治经济学和新制度经济学等政治学研究方法对国有资源配置市场化的反腐意义及其创新方式进行理论探讨，旨在为我国进一步推进国有资源配置市场化提供思路。

　　一、国有资源配置中的腐败现象分析

　　中国正处在社会转型和经济转型的双轨转型时期，前者指从指令性计划经济转向社会主义市场经济，后者指从传统型的农业社会转向现代型的工业社会。[1]由于计划经济特征与市场经济取向并存，政府行政权力在一定范围内仍具有垄断性，造成了市场机制不管是在自然性和资产性的国有资源的配置中，还是服务性和公共性的国有资源的配置中，尚未占据绝对主导地位，这为寻租性腐败的滋生提供了土壤。

　　当前，我国国有资源配置市场化正处在发展之中，总体市场化程度还不够高。市场化程度是对某一时期资源配置状态的一种客观描述，即说明某一时期资本、劳动力、技术等资源配置在多大程度上是通过市场而不是国家计划手段来实现的。市场化程度通常是用市场化指数来表示，市场化指数在0%-15%为非市场经济，在15%-35%为弱市场经济，在35% -55%为转轨中的市场经济，市场化指数在55%-65%为发展中市场经济，市场化在75 %以上为发达市场经济或成熟市场经济。国内有学者从政府职能转变程度、企业市场主体地位的确定程度、国内产品市场和要素市场的发育程度、经济的国际化等四大指标体系对我国经济的市场化程度做出估算，认为2003年我国市场化程度为53%。[2]这说明我国属转型中的市场经济国家，这也决定了我国国有资源的配置过程中仍存在过多的行政干预形式。

　　一个有效的政府是经济和社会持续发展的有效保证，它能够为经济增长提供一个良好的外部秩序环境，对市场本身的失灵起到弥补和调节作用。为了实现政府职能，政府掌握和调控一定的国有资源是必要的，也是必需的。但政府决不能过分干预市场经济。因为“国家的存在是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。”[3]政府对市场和社会的管制也会产生“政府失灵”，“这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争……寻租采取其他的形式，如贿赂、腐败、走私和黑市。”[4]寻租性腐败的原因就在于政府的过度干预。按照通常的说法，寻租行为就是寻求直接的非生产性利润，寻租的对象主要是政府官员和国有资源，寻租的特点主要是利用各种合法或非法的手段来获得占用资源的特权。[5]所以，“寻租活动正是出现在政府承担一部分资源配置的责任，或者是以各种方式影响着资源拥有者对其资源支配和使用的这种制度下。”[6]我国的寻租性现象的发生与我国现阶段的经济体制改革尚未完全到位有直接关系，这也是我国渐进式改革所必须付出的代价。改革中所出现的腐败现象必须放到历史的背景中，才能真正认清其发生发展的内在规律性，才能真正对腐败现象的本质做出较为科学的判断和预测。从历史角度来看，改革开放以来，中国腐败现象的发展轨迹大致经历以下几个阶段。

　　第一个阶段（1978年至1983年）为变轨期，发生改革开放初期，当时国有资源配置实行计划指令方式，只在少量微观领域尝试发挥市场机制的作用。该时期的腐败现象以走私贩私和消费品领域的经济犯罪为主，腐败发生环节集中在进出口业务、计划审批、物资审批等领域。为了争夺资源，企业纷纷采取行贿等形式向计划、物资部门要生产资料指标和物资指标等。掌握企业审批权的政府部门工作人员成为人们“寻租”的对象。

　　第二个阶段（1984年至1992年）为双轨运行时期，这个时期的国有资源配置以计划经济为主，市场调节为辅。双轨运行机制为寻租性腐败打开了大门。这个时期的腐败现象主要以“官倒”、“商倒”为主，腐败发生的领域集中生产资料领域。计划内指标的资源放到市场上按市场价出售，就能牟取巨额差价，这种差价其实就是一种“租金”。官和商为了追逐这些“租金”，纷纷“设租”和“寻租”。据估算，1992年因商品价差形成的租金不会低于766.6亿元，租金绝对额应为6343.7亿元，约占当年GDP的30%。[7]

　　第三个阶段（1993年至今）为发展社会主义市场经济的并轨期，这个时期的国有资源配置大力推行市场机制，但仍不成熟，留有寻租性腐败生存的广阔空间。如果说80年代寻租活动的主要领域是通过商品差价寻求租金，那么，90年代就由商品寻租发展到了后果更为严重的要素寻租。[8]腐败发生的领域转向稀缺性生产要素市场，特别是土地、金融、技术、矿产、房地产、中小型国有企业资产等，腐败范围越来越广，渗透进社会生活的方方面面，腐败手段越来越多，包括网络也成为腐败的工具。权力市场化和资本化是现阶段腐败现象的一个重要特点，政府官员的腐败行为已越来越具有主动性和隐蔽性。值得注意的是，工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、金融行业、资源开发、教育行业、电信行业、保险行业已成为目前寻租性腐败和商业贿赂的重灾区，[9]而这些领域恰恰属于垄断性行业或经济建设热点部门。据统计，仅2005年，中央纪委查处领导干部违反规定收送现金、有价证券和支付凭证的1182人，收缴款额6213.8万元，有30214人主动上交欲领1.01亿元；纠正和查处领导干部放任、纵容配偶、子女和身边工作人员利用领导干部职权和职务影响谋取非法利益问题的835人；纠正医药购销和医疗服务中的不正之风，医务人员退还和上交回扣、“红包”涉及金额1.12亿元。[10]

　　勿庸置疑，寻租性腐败的存在对社会造成了危害，一是造成了国有资源配置机制的扭曲；二是白白耗费了经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源耗费在拉关系等活动上；三是导致其他层次的寻租活动和“避租”活动，特别是引发行政权力的争夺，政治领域的行贿受贿行为泛滥。[11]因此，能不能根治腐败，关系到社会主义市场经济的发展成果，关系到国家和社会的长治久安。

　　二、国有资源配置市场化的反腐意义

　　如上所述，腐败的经济根源在于行政权力的垄断和过度干预。哪里有垄断和干预，哪里就会有腐败现象发生。“当经济改革不足时，垄断结构反倒把腐败分子的利益保护起来，进而助长腐败，形成恶性循环。这种恶性循环又使得拖延改革的成本越来越大。”[12]要消除腐败的经济根源，从源头治理和预防腐败，必须进行经济改革和政府职能的转变，其中一项重大措施在于大力推进国有资源配置的市场化进程，依靠市场和社会的力量来重塑政府。国有资源配置市场化的反腐意义主要体现在三个方面：

　　第一，国有资源配置市场化有利于消除腐败机会。国有资源具有稀缺性，谁掌握了国有资源的配置权，谁就相应地享有利用权力优势进行牟取私利的机会。计划经济体制下这种腐败机会的广泛存在，为政府官员进行“设租”提供了可能条件。这种腐败机会与市场化程度成反比，管制和政府干预比例较高的国家要远远高于管制和政府干预较少的国家，公有制比例较高的国家可能要多于公有制比例较低的国家，转型期国家的腐败机会规模可能要大于非转型的国家，[13]因此要消除腐败机会的关键在于实现国有资源配置市场化，让市场机制成为配置资源的“看不见的手”，而不是让行政权力这只“看不见的脚”过分干预资源的合理配置。

　　从政府角度来看，把国有资源配置交由市场后，行政权力只起引导和管理的作用，由个人、企业及相关市场经营者参与资源的竞争，通过公开的投标、拍卖、挂牌等形式决定资源的配置结果。国有资源的价格不再以行政命令的形式出现，不再掌握在行政者的手里，而是由市场机制来决定。市场竞争是一种公开透明的机制，权与钱所达成的幕后交易将无法决定国有资源的最终配置结果，也不具有权威性和合法性。“比如说，如果一个城市的市长可以任意地将一块土地出租给任何一个企业时，我们很难保证得到土地的企业是不贿赂市长但只付很低租金的企业，但是如果政府采用公开拍卖的方式出租土地，市长接受贿赂的可能性就小得多”。[14]并且，市场经营者出于自身利益的考虑，对政府官员的行为形成一种制约作用，任何不公平的行为都可能受到揭发和曝光。由此，权力设租的空间被压缩到最低点。

　　从市场角度来看，国有资源市场化促进市场经营者把主要精力投向市场信息，关注资源的效用、企业经营战略、经营业绩及竞标出价等，他们不必像过去那样把主要精力用于“寻租”活动。在公开竞争的市场条件下，每一个市场参与者的地位和权利是平等的，谁能取得国有资源的使用权利并获得收益，完全取决于市场竞争机制和价值规律本身的作用。更重要的是，相关市场经营者之间可以形成一个相互监督的网络，彼此之间可以监督对方的市场行为，强化了市场退出机制的作用。这种市场内部的契约行为也是市场机制发挥作用的内在基础。由此，寻租行为的空间被市场机制缩小。

　　设租行为和寻租行为的结合是形成腐败的必要条件，当二者的空间被市场机制所取代后，腐败行为无疑将失去生存的空间，进而从源头上防止了权钱交易等腐败行为的发生。

　　第二、国有资源配置市场化有利于抑制腐败动机。腐败动机是腐败行为发生的心理条件。根据公共选择理论，政府官员与市场经营者一样，都是理性的“经济人”，国有资源的配置便成为他们追求个人私利的一种方式和手段。政府官员之所以甘冒法制制裁的风险而进行设租行为，其动机在于权力干预可以为他们带来巨额私利；而寻租者之所以愿意甘冒市场风险且不惜斥巨资来收买政府官员，其动机在于其寻租行为可以给他们带来超额利润。因此，要抑制腐败动机，除了提高惩罚的力度和威慑力外，更重要的在于实现国有资源配置的市场化，使得腐败无利可图，从根本上消除寻租行为的发生。

　　从内部机制来看，国有资源配置市场化要求政府行政权力依法行政，法律制度便成为行政权力运行正确与否的判断标准，为权力的内部制约提供了条件。特别是政府的行政审批权受到了法律程序的约束，政府官员不得恣意行使行政权力，不能擅自依据自己的经验和喜好做出行政决定，更不能擅自决定某项国有资源的交易。与此相关的行政责任制的推行，也对政府官员的谨慎用权提出了要求，否则将会受到法律上的制裁和名誉上的损失。政府官员囿于法律的限制，对腐败行为进行成本——收益的考虑，会大大抑制腐败动机。

　　从外部机制来看，国有资源配置的市场化增加了行政权力运行过程的透明度，为社会监督和制约行政权力提供了条件。国有资源市场化配置过程中有四个具体的公开机制：公开招标、公开拍卖、公开信息和公开竞争，通过这四个机制，市场对国有资源配置起基础性作用，政府只作为市场的补充，减少了对资源配置的介入。同时，政府的行政审批权受到市场分解，审批事项得到减少、审批环节得到简化、审批办法得到规范，对于某些重大事项的审批，还要求进行社会听证制度。阳光是最好的防腐剂，社会监督具有广泛性、直接性、利益相关性等特点，能够对行政权力的不作为或违法行为形成强大的压力，从而迫使政府官员消除其权钱交易的念头。况且，行政审批还有复议制度，可以进一步审查某项行政审批事项的合法性程度。

　　可见，在国有资源配置市场化的过程中，行政权力受到越来越多的约束，腐败行为的发现率远远高于垄断体制下的发现率。难怪某些政府官员感叹现在做官越来越难，难的原因就在于行政权力越来越小，行政权力的边界越来越清晰，而与此同时，行政责任和风险却越来越大。

　　第三、国有资源配置的市场化有利于减少“腐败资本”。“腐败资本”指政府官中手中所控制的、进行腐败活动时所利用的各种资源，包括实体性资源和非实体性资源，前者如土地、矿产等国有资源，后者如权力、荣誉等。在计划经济体制下，政府部门几乎控制了所有资源，政府官员利用权力优势，使权力人格化，把社会资源转化为自己进行腐败活动的本钱。国有资源本来就是一种稀缺品，腐败官员往往人为提高部分国有资源的价格，无形中增加了国有资源的稀缺性，造成众多市场经营者为了获得国有资源的使用权，被迫进行寻租，对政府官员展开商业贿赂活动，试图以比市场价格更低的价格“买”进国有资源。这种封闭式的交易为腐败的滋生提供了土壤。说到底，腐败官员是把国有资源和公共权力转变成自己牟取私利的潜在的“腐败资本”。

　　但在国有资源市场化配置的条件下，政府官员已不能垄断资源的配置权。市场拥有自由的价格机制，国有资源的价格由价值规律来决定，市场根据国有资源的稀缺程度及供求关系来决定价格，为市场经营者的决策提供了准确信息。并且，国有资源的生产要素可以自由流动和自由组合，不受行政权力的限制和垄断的阻碍，从边际收益低的部门向边际收益高的部门流动。同时，通过市场化配置国有资源所获得的收益形式和收益多少也公开透明，到底拍卖国有资源创收了多少，以什么形式可获得最多的收益，将用于什么用途都有章可循或有账可查，从而减少了腐败官员做“黑帐”和地下交易的机会。由此，“腐败资本”无法获得超额利润的空间，换句话说，“腐败资本”资本在“腐败市场”上没有牟利机会可言。

　　实践证明，市场机制越活跃，发挥出来的功能越大，“腐败资本”就会越贬值，因为人们不必求助于寻租行为也能获得国有资源的使用权和收益权，从而切断了腐败官员利用“腐败资本”来要挟市场经营者的途径。如果说计划配置资源是一种行政强制的话，那么市场竞争配置资源则是一种社会强制，它是一种不受制于、不依赖于任何人的自发力量，几乎完全排除了行政权力的干预。毫无疑问，成熟的市场经济的公开、公平、充分的竞争会极大限度地抑制腐败。[15]

　　从上面的论述可以看出，国有资源的市场化配置可以消除腐败机会，使政府官员不能腐败；可以抑制腐败动机，使政府官员不敢腐败；可以减少“腐败资本”，使政府官员不愿腐败。这种廉政环境的基础就在于公开透明、竞争有序的市场机制。

　　三、从反腐败角度推进国有资源配置市场化

　　在学术界，有人曾认为社会市场经济条件下腐败现象的明显加剧是市场化的结果，把腐败说成是市场经济的产物，这种观点的要义在于否定市场经济的作用。“其实不然。因为腐败加剧并不是市场改革本身造成的，而是没有很好地推行改革的结果”。[16]国外学者曾对50个国家的腐败程度作了比较研究，发现国家经济市场化与腐败成反比，随着经济自由度的增长，腐败水平下降；随着加入国际贸易程度的提高，腐败水平降低。[17]特别是在我国，腐败并不是市场化改革造成的，而是由于改革不到位、不彻底造成的，特别是行政权力对市场经济的干预产生了消极影响。若简单地把腐败现象归咎于市场经济，不仅不能有助于治理腐败，反而可能助长腐败发生。治理腐败的根本方法并不是开倒车、走老路，返回到计划经济的旧轨道上去，而是要廓清政府与市场的关系，对能够通过市场配置的资源，要充分发挥市场机制的基础性作用，由市场配置；对市场不能有效配置或市场配置条件尚不具备的，要继续发挥政府的引导和管理作用，但要提高透明度，维护市场秩序，一旦时机成熟，政府必须及时退出。

　　在社会上，有人一直担心国有资源市场化会造成国家财富的流失或蜕变。这种观点的初衷是善意的，但它没有看到市场机制配置国有资源的效率及国有资源在市场化配置过程中所产生增值收益。如浙江省丽水地区龙泉市曾有一家国企刨花板厂，由于改制不彻底，职工利益没保障，职工群众多次群体上访，从市里一直闹到省里和中央。龙泉市委、市政府针对企业改革中存在的问题，由政府先垫资980万元用于改制，然后将资产进行公开处置，对其中一块16000平方米的土地进行公开拍卖，收取土地出让金1480万元，既确保了国有资产保值增值，又确保了企业改制资金，有效地解决了职工安置等问题，促进了社会和谐。[18]根据经济学原理，只有把国有资源配置到效率最高的地方，才能产生更多的社会福利。而市场机制是一种注重效率和公平竞争的配置方式，有利于在整个国有资源配置过程中实现最优化。虽然市场机制并不是十全十美，但它却是迄今人类所能采用的最有效率的资源配置机制，能实现资源配置的公平化、公开化、公正化，从而堵住权力腐败滋生的源头。这也是我们为什么要把国有资源配置市场化作为构建惩治和预防腐败体系的一项举措的原因所在。

　　那么，如何进一步推进国有资源配置市场化进程，从源头预防和治理腐败呢？结合国内外实践经验，工作要点在于实现制度创新，调整制度创新方式，[19]用改革的思路和发展的办法来推进国有资源配置市场化。

　　一应把强制性制度创新与诱致性制度创新相结合。在当前，国有资源的市场化配置基本上是由政府牵头发动的，是政府自身为了适应经济全球化和社会发展大趋势所做出的回应和适时性调整，这种强制性制度创新方式存在的基础仍是传统的计划经济思维模式。为此，不能仅仅依靠政府力量，还应调动起市场力量和社会力量的积极性，形成政府、市场、社会三者之间互动的政策网络。尤其是，宏观制度创新主体即政府与微观创新主体即市场经营者之间应形成协调合作机制，相互配合，共同参与国有资源配置制度的创新活动，实现强制性制度创新与诱致性制度创新的统一。在具体操作过程中，一方面可由政府对国有资源的总体状况和分布情况进行信息采集，进行科学规划和统筹安排，明确市场化配置资源的范围和重点，并以公开的形式征求社会的意见；另一方面可由市场经营者向政府提出建议或方案，向政府决策机构传递市场供求信息，由市场力量来补充政府力量信息传递机构方面可能存在的滞后性。这样，既实现宏观制度创新主体即政府对国有资源配置的规划作用，又实现微观创新主体即市场经营者对国有资源配置的驱动作用。

　　二应把核心制度创新与外围制度创新相结合。在当前，国有资源配置的核心制度是产权制度，外围制度是行政管理制度，前者涉及到国有资源的所有权、收益权等问题，后者涉及到政府本身的职能转变等问题。一方面，只有产权清晰，才能调动起微观经济主体对参与国有资源配置的积极性。政府应当明确微观市场主体的基本权利，保障他们的各项利益，保护他们合法地利用国有资源从事生产经营活动的权利，创造一个和谐的市场竞争秩序。比如在土地拍卖现场，可在现场与所有受让者签订合同、现场发放用地通知书。另一方面，必须转变政府职能，深化行政审批制度改革，对妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，对可以用市场机制代替的行政审批要通过市场机制运作。特别是在招标投标市场管理体制方面，要按照、管、办分离的原则，实现政府主管部门与招投标操作单位在机构、职能、人员、财务上的分离，形成权力监督和制约机制，从而防止腐败官员利用权力垄断进行违规操作的情况。

　　三应把正式制度创新与非正式制度创新相相合。在当前，国有资源配置市场化的正式制度包括招标制度、拍卖制度、挂牌制度、公示制度、政务公开制度、政府采购制度、行政审批制度、行政复议制度、行政监察制度等等，这些制度成为市场化配置国有资源的操作依据和法制保障。当前的工作内容之一在于清算不合时宜的规章制度，对不完善的制度缺陷进行修订和补充，使其适应日新月异的国际经济形势和要素市场形势。在完善正式制度的同时，还应积极创新非正式制度。根据新制度经济学，非正式制度是正式制度的思想基础，正式制度若能得到非正式制度的支持，既可以减少制度创新的成本，又可以提高制度创新的效率。意识形态、价值观念、伦理规范等都是非正式制度的形式。在进行国有资源市场化配置的过程中，应加大对人民群众的新闻宣传和对党员干部的思想教育，营造坚决用市场机制进行国有资源优化配置的社会环境。

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