——丽水资源配置市场化的实践与思考
浙江·丽水资源配置市场化论坛组委会主任
中共丽水市委副书记、市纪委书记
陈荣高
党的十六届三中全会指出，要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。近年来，丽水市按照完善社会主义市场经济体制的要求，紧紧围绕中共中央《关于建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的贯彻落实，积极采取改革的办法，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，初步建立起具有丽水特色的资源配置市场化的体制机制制度，取得了阶段性成效，实现了反腐倡廉与经济社会发展的良性互动，为深入实施丽水“三市并举”发展战略，促进“跨越发展、和谐融入”提供了保证。
成功的实践：以市场化实现资源优化集约配置
随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，资源的计划配置模式与市场经济的客观规律要求之间的矛盾日益突出。要解决好改革的深层次问题，进一步完善市场经济体制，就必须加快推进资源配置市场化，充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，实现资源的优化、集约配置，进一步解放和发展生产力。
（一）积极探索实践，加快资源配置市场化进程。丽水市委、市政府高度重视资源配置市场化工作。市委全会、市政府廉政工作会议和市纪委全会对资源配置市场化工作都进行了部署，指出资源配置市场化是完善社会主义市场经济体制的基本要求，是实现经济社会跨越发展的基本条件，是从源头上预防和治理腐败的基本途径。市纪委、监察局把推进资源配置市场化作为创新纪检监察工作的重大研究课题，牵头组织有关部门进行了专题调研，形成了调研报告，研究提出了我市加强资源配置市场化的六条具体建议。在此基础上，市委、市政府印发了《关于加快推进国有资源配置市场化的意见》，明确了加快推进资源配置市场化的指导思想、基本原则和主要任务，提出了加快资源配置市场化必须坚持科学规划、因地制宜、突出重点、整体推进的工作方针，确定了谋划长远与立足当前相结合、市场配置与计划配置相结合、重点突破与全面推进相结合的工作原则。召开了全市资源配置市场化经验交流会，回顾总结资源配置市场化工作情况，交流推广资源配置市场化工作经验，进一步落实资源配置市场化工作任务。各地各部门按照要求，将这项工作纳入惩治和预防腐败体系，大胆探索，突出特色，注重实效，积极稳妥地推进资源配置市场化向纵深发展，全市呈现出上下联动、共同促进的良好态势。
（二）创新体制机制，推进资源配置市场化改革。资源配置市场化是一场改革。为此，我们积极创新体制机制制度。一是改革体制。在国有资产管理体制方面，各地相继成立了国资管理和营运机构。在行政管理体制方面，先后开展了二轮审批制度改革，对妨碍市场公平竞争的审批项目予以取消，对可以用市场机制代替的审批项目交给市场。在投资管理体制方面，简化了投资项目审批程序，放宽了社会投资的准入限制。在招投标市场管理体制方面，各地成立了招投标市场管理机构，为资源配置市场化提供了体制保证。二是落实机制。各地建立了招投标统一平台，集中办理工程建设、政府采购、土地交易、产权交易等四项交易活动，实行“统一进场、管办分离、规则主导、全程监管”的运作机制，为资源配置市场化提供了操作平台。建立了行政审批中心，实行“一门受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的运作机制，为资源配置市场化提供了服务平台。建立了经济发展环境投诉中心和效能监察投诉中心，实行“分级负责、归口管理、有诉必理、有理必果”的运作机制，为资源配置市场化提供了监督平台。此外，市本级和一些地方还建立了财政项目预算审核中心和财务总监管理中心，创新了资源配置市场化的工作机制。三是健全制度。市本级相继出台了《丽水市国有和集体森林林木林地流转招标拍卖挂牌办法》、《关于进一步规范水电资源开发权出让工作的通知》、《关于进一步加强土地开发整理工作的实施意见》、《关于进一步加强市直单位房产出租经营管理意见的通知》、《关于公开选择中介服务机构有关问题的通知》、《河道采砂管理暂行办法》、《矿业权出让实施办法》等一系列制度，初步形成了资源配置市场化的制度体系。各县（市、区）结合各自实际，也出台了一系列具体的制度规定，为加快和规范资源配置市场化奠定了基础。
（三）科学统筹安排，扩大资源配置市场化范围。目前，我市资源配置市场化的领域已从自然资源，扩展到资产性、公共性、服务性资源等领域，呈现出多元化发展的态势。重点抓了六大资源配置的市场化：（1）水电资源。规定除政府对项目有特殊要求的外，水电资源开发权必须以招标、拍卖和挂牌方式出让。召开了全市水电资源开发权出让工作汇报会，开展了水电资源开发权出让工作专项检查，收回违反规定已出让水电资源开发权15处，并对其中的6处进行了重新公开出让。遂昌县率先在全省推行水电资源开发权出让公开招标拍卖，共有27处水电资源开发权公开出让，收取出让金3493万元。（2）森林林木林地资源。规定一定面积或价值的国有和集体森林林木林地流转必须以招标、拍卖和挂牌方式出让。召开了全市森林林木林地流转工作会议，开展了流转试点工作，积极推行森林林木林地资源配置市场化。据不完全统计，截止到2006年6月止，全市以市场化方式出让森林林木林地资源107宗，收取出让金3461.86万元。（3）土地矿产资源。积极推行土地整理开发权公开招标、拍卖和挂牌，全市以市场化方式实施土地整理项目55个，成交价6861.12万元，节约资金1617.27万元。规定新设的采矿权和探矿权除经批准可以采取协议方式出让外，一律以招标、拍卖和挂牌方式出让。青田县将该县黄洋乡钼矿采矿权进行公开拍卖，起拍价1.78亿元，竞拍价3.02亿元，增资1.24亿元，是浙江省迄今为止采矿权出让的最高成交价。同时，深入推行经营性土地使用权出让公开招标、拍卖和挂牌，一些地方还进行了工业用地使用权公开出让试点。（4）经营性非经营性资产资源。规定行政事业单位房产出租应以招标、拍卖等市场化方式选择承租人。率先在全省开展了赴杭公务住宿出差定点采购，预计年节约资金近1000万。对小车特殊号牌等进行公开拍卖，对国有股权、国有资产处置进行公开出让，对公车保险进行公开采购。（5）市政公用资源。积极推行城市公交特许经营权、户外广告经营权、环卫保洁权、设施管护权、绿化养护权、道路客运线路经营权、道路养护权等公开出让。市本级对市区的4条公交线路经营权竞标出让，政府没作投入就完成了公交车辆的更新，还取得了1249万元的出让金收入。（6）中介服务资源。规定行政事业单位委托中介机构办理国有产权及政府特许经营权的公开出让、工程货物或服务项目招标采购、国有资产评估、审计等事宜应进行公开选择。遂昌县成交价为1.28亿元的龙潭小区土地拍卖，通过公开招标选择中介拍卖机构，拍卖佣金仅为6800元。
（四）强化监督管理，规范资源配置市场化行为。资源配置市场化可以有效地预防腐败的发生，但如何防止在资源配置市场化过程中发生腐败，也是我们着力研究解决的一个问题。为此，我们强化了两方面的措施。一方面，切实加强规范管理力度。严格管理制约，规定资源出让要进招投标统一平台规范操作；对应当采取公开招拍挂等方式出让的，实行公开竞价、公平竞争；对资源出让的收益，实行收支“两条线”管理。建立“阳光操作体系”，制定招投标工作环节和程序规定，做到规则公开、过程公开、结果公开。加强过程管理，建立了招标评标专家库，制定了招投标管理制度等一系列管理办法；市本级和各县（市、区）招投标中心配备了信息系统、屏蔽系统、监控系统等，以防止违规违纪违法行为的发生。另一方面，进一步加大监督查纠力度。在资源配置市场化过程中，各级纪检监察机关提前介入，做到事先预防、事中监察和事后督查有机结合，对可能出现的问题提出防范措施，对发现的问题及时督促纠正，防止暗箱操作和腐败现象的发生。市纪委、监察局针对市场化中存在的串标、挂靠等突出问题，会同有关职能部门制定了《招标投标监督管理暂行规定》、《建设市场不良行为记录和公示暂行办法》等，以刚性的纪律保证严格的监管。各级主管部门、监管部门、社会各界和新闻媒体，发挥各自的职能优势，加强了对资源配置市场化的监督检查。去年2月，我们发现一地块土地使用权挂牌出让受到干扰，及时采取措施予以解决，使该地块从起始价1663万元拍至4800万元，增资了3137万元。2005年以来，全市共查处了14起串标案件，涉及企业100家，挽回经济损失达1045.46万元，维护了招投标市场的正常秩序。
通过近年来的实践，我们深切地体会到，加快推进资源配置市场化，对于深化体制改革、加快经济发展、加强廉政建设、促进社会和谐都具有十分积极的意义。第一，推进资源配置市场化，有利于完善市场经济体制、转变政府职能。从改革的历程看，1979年以来我国的经济体制改革实际上是一个由政府主导资源配置逐步向市场主导资源配置的转变过程。市场经济运行的客观规律表明，在配置资源的过程中，市场总是按照效用性标准，将资源配置给最能充分发挥资源效用的市场主体。因而，通过资源配置市场化, 可以最大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，可以使政府从具体的事务性工作中解脱出来，腾出更多的时间组织市场、规范市场、管理市场，将职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，从而实现从“万能政府”到“有限政府”、“服务政府”的转变。第二，推进资源配置市场化，有利于资源转化利用、促进经济发展。作为资源相对富集但资本稀缺的欠发达地区，我们最大的任务是发展，最大的优势是资源，最大的制约在资本。要实现经济社会快速发展，就要把资源转化为资本，把潜在的资源优势转变为现实的经济优势。市场经济与计划经济相比，有更高的资源配置效率和更高的劳动生产率。因此，资源要转化为资本，必须要让市场成为资源的基础配置者，通过市场流动环节完成质的飞跃，从而实现资源的保值增值。第三，推进资源配置市场化，有利于防止权力滥用、加强源头治腐。分析总结近年来腐败现象的发生规律，其症结有三：一是权力过分集中，二是掌握稀缺资源，三是自由裁量权过大。要有效防止腐败，就要抓住权力这个关键，从源头上压缩政府配置资源的空间，切实加大资源配置市场化力度，尽可能地让市场这只“看不见的手”来配置资源，形成“要资源，找市场”的氛围，防止掌握资源的部门和人员利用手中的权力以权谋私，从根本上铲除权力“寻租”的土壤和条件，最大限度地降低腐败现象的发生率。第四，推进资源配置市场化，有利于维护群众利益、促进社会和谐。当前，影响和谐社会建设的一个突出问题，就是一些公共资源的垄断性导致资源配置的不公开、不公平、不公正，甚至损害人民群众利益。市场是天生的平等派，阳光是最好的消毒剂。只有按照市场经济规律办事，以市场主导资源配置，实行“阳光作业”，让群众充分享有知情权、监督权和选择权，才能有效防止权力“暗箱操作”，营造自由、公平、公正的竞争环境，从而从源头上防止和减少损害群众利益的行为发生，维护公平正义，减少社会矛盾，促进和谐社会建设。
理性的思考：更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用
推进资源配置市场化是适应完善社会主义市场经济体制要求，全面贯彻落实科学发展观，促进经济社会跨越发展的一项有效举措，也是新时期加强党风廉政建设和构建惩治和预防腐败体系的一个有力抓手，需要以宽广的视野、辨证的思维和大胆的实践，不断探索，不断创新，不断突破。
（一）以创新的思维强化市场理念，推进资源配置市场化快速发展。资源配置市场化实质是用市场经济的观念、市场经济的机制、市场经济的经营方式，优化配置生产要素，实现效益最大化，是一种现代的资源配置和管理理念。其推进过程，必然带来对陈旧观念的巨大冲击。只有坚持解放思想、实事求是的思想路线，打破传统思维模式的束缚，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和制度中解放出来，资源配置市场化才有坚实的思想基础和快速发展的原动力。
一要树立现代资源观。正确认识资源是做好资源配置市场化的前提和基础。要破除“资源等同于自然资源”的认识，树立全新的资源观念，明确资源不仅包括有形的自然资源，而且包括技术、品牌、人才、服务、诚信等无形资源，善于配置和利用一切资源要素；要破除“资源等同于资本”的认识，树立“资源必须流动才能成为资本”的观念，善于推动资源进入市场实现资本化；要破除“重所有、轻所用”的认识，树立资源有效使用才具有价值的观念，善于通过资源价值的多种实现形式求得资源效益的最优化。二要树立现代市场观。资源配置市场化立足于“资源”这个实际，着眼于“资本”这个核心，其转变的中介在“市场”。要强化市场导向意识，明确资源流向必须适应市场需求，发挥好市场在资源配置中的基础性作用；要强化开放经营意识，主动融入国内外大市场，着力拓展资源的配置空间；要强化效益意识，注重把市场效益作为资源开发价值的评判标准，比较机会成本，细算投入产出，力求开发效益的最大化。三要树立现代管理观。资源配置市场化作为一种现代的经济思想和经营理念，必然要求政府在工作中树立全新的管理观念，将政府调节和市场调节统一起来，以有形之手引导无形之手，切实发挥和提高资源配置效益。要强化管理是“手段”而不是“最终目的”的观念，真正把激活市场主体、规范社会运行作为管理的出发点和落脚点；要强化管理应是多形式而不是单一化的观念，善于运用经济、法律、行政等综合手段；要强化管理重在适度调控而不是对微观经济活动包揽干预的观念，把政府的主要精力转到谋划发展战略、加强社会管理和提供公共服务上来，从而为推进资源配置市场化创造良好的外部条件。
（二）以改革的办法强化制度建设，推进资源配置市场化深入发展。制度建设是否完善，是资源配置市场化成熟和规范与否的重要体现。要通过改革和创新，建立健全能准确、灵敏地反映市场经济运行内在要求，符合市场经济客观规律的机制和制度，推进资源配置市场化深入发展。
一要大力推行招拍挂制度。招标、拍卖、挂牌是市场化最突出的表现形式。推进资源配置市场化必然要求推行招拍挂制度。总的原则是，只要不涉及国家机密、国家安全和重大公共利益的领域，都可以探索运用招拍挂的途径和方式配置资源，将市场竞争机制引入垄断性社会资源和基础设施、公用设施、公共服务等领域，在更深层次、更大程度、更广领域实现资源配置市场化。当前，推行条件比较成熟的水电资源、森林林木林地资源、土地矿产资源、经营性非经营性资产资源、市政公用资源、中介服务资源等领域，要着力在加快推进、全面推进、规范推进上下功夫。推行条件尚不具备的其他领域，要着力在探索实践上下功夫，做到边探索、边实践、边推进。二要科学制定管理运作规则。建立健全资源配置各项管理制度和操作办法，统一进场标准，统一交易规则，统一接受监管，规范运作机制，切实防止“暗箱操作”，推进资源配置公开、公平、公正和有序进行。要完善公开机制，凡是资源出让的相关信息，都应通过各种媒体和形式，及时、准确、规范地向社会公布，最大限度吸引竞争，接受社会监督。要完善竞争机制，凡是应采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让的，必须实行公开竞价、公平竞争。同时，不能设定有悖公平公正的歧视性条款，以确保参与竞争的市场主体机会均等。要强化对招拍挂活动的组织者、实施者、评审者的行为约束，确保其公正行使职权。要加强各职能部门的协调配合，在制度的配套完善上下功夫，做到制度建设进程与市场化进程相适应。三要切实加大体制改革力度。深化国有资产管理体制改革，凡资源配置涉及多个部门的，要成立专门的领导协调机构，加强组织领导。深化行政审批制度改革，对现有行政许可项目和非行政许可审批项目继续清理，该取消的要坚决取消，能下放的要尽快下放。对已经取消的行政审批项目，要切实加强后续监管工作，坚决杜绝各种变相审批行为。深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，完善政府投资体制，加强投资监管。深化招投标市场管理体制改革，按照管办分离的原则，真正实现行业主管部门与招投标操作单位机构、职能、人员、财务“四分离”。
（三）以切实的措施强化服务保障，推进资源配置市场化健康发展。资源配置市场化同一切事物的发展变化一样，既要靠内生力量的推动，也离不开外部条件的支持。因此，推进资源配置市场化健康发展，必然要求政府着力改善软硬环境，当好引导员、服务员和监督员，以充分激发市场主体的内在动力和市场机制的体制张力。
一要优化资源配置市场化环境。着力营造规范公正的法制环境，进一步加强市场法制化建设，大力整顿和规范市场经济秩序，加快建立适应市场经济和世贸规则要求的法律法规体系。着力营造优质高效的政务环境，进一步转变政府职能，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，规范行政行为，提高办事效率，努力构建廉洁、勤政、务实、高效的服务型政府。着力营造统一开放的市场环境，善于开发和利用国际和国内两个市场、两种资源，促进市场各要素的最佳配置、自由流动和充分竞争。按照市场化原则，规范和发展各类行业协会等自律性组织，发挥中介服务机构的积极作用。 二要优化资源配置市场化平台。按照边运行、边规范、边完善的要求，加强资源配置市场化平台——招标投标中心建设，着力在“建、进、管”上下功夫。“建”就是县级招投标统一平台都要建立；乡镇级招投标平台或招投标分中心，有条件的要组建，没有条件的要管起来。“进”就是应该进场交易的项目必须进，可以创造条件进场交易的要积极创造条件进。“管”就是要健全制度，加强管理，规范运作，构建“统一、开放、竞争、有序、透明、高效、廉洁”的资源配置市场化平台。三要优化资源配置市场化监管。在监管对象上，突出“权力相关者”和“利益相关者”，即参与资源配置政策规则、方案制订的主要人员和潜在的资源受让方或相关受益者。在监管内容上，以是否有应实行而没有实行市场化配置的项目，实施的程序是否合法合规，交易过程是否公平公正公开和诚实守信，收益处置是否符合财政制度要求，以及配置效果是否得到群众认可等作为重点。在监管手段上，要强化廉政监察、执法监察和效能监察，做到既不侵犯被监督者的合法权益，又要善于运用科技手段、法律武器和舆论的力量进行有效监管。同时，加强责任追究，及时纠正在资源配置中出现的各种问题，不断加大对腐败分子的打击力度。要通过建立健全党委领导、政府主抓、部门负责、纪检监察监督、群众参与和支持的领导体制和工作机制，形成整体合力，以多途径和全方位的监管，推动资源配置市场化工作健康发展。
