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《关于提升基层医疗卫生服务能力的若干意见)》政策解读
丽政办发〔2018〕 12号
索引号:002645662-4-2018-3006 生成时间:2018-03-05 发布机构:市卫计委

  一、《若干意见》制订出台的背景是什么? 

  答:国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》(国发〔201314号)、《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》(国办发〔201570号)实施以来,全市基层医疗卫生服务能力、基础设施、医务人员待遇水平等多方面得到了明显改善,维护公益性、保障可持续的基层运行新机制基本建立,基层卫生事业取得了长足发展。但近年来,全市基层卫技人员总量不足与编制总量限定、卫技人员业务素质不高与人才培养机制不全、人才流失严重与招人难留人难、收入水平不高与激励制度不完善、近三分之二基层医疗卫生单位无盈余与财政补偿不足、群众看病就医需求多元化与整合型医疗卫生服务体系未构建、基层首诊医改目标与医保差异化支付政策不完善之间的矛盾还未破解,急需建立健全编制、人事、人才、财政、物价、医保、能力建设等多方面体制机制,在充分调研和征求市级有关部门及各县市区意见的基础上,经市政府同意,市卫生计生、编办、人力社保、财政、发改五部门联合制定出台了《若干意见》。 

  二、《若干意见》提出了什么样的目标要求? 

  答:《若干意见》提出,基层卫生事业要坚持以人民为中心的发展思想,全面贯彻新时期卫生与健康工作方针,按照保基本、强基层、建机制的总体要求,严格落实政府对基本医疗卫生服务的主体责任,对基层医疗卫生机构实施分类管理,坚持做强基层区域中心、服务全人群的发展原则,全面推进基层医疗卫生机构管理机制、补偿机制、运行机制改革,全面加强基层医疗卫生服务能力建设,建立起与绿色发展综合改革创新区要求相统一、与城乡居民健康服务需求相适应的基层医疗卫生服务体系。 

  三、《若干意见》的主要内容是什么? 

  答:《若干意见》更加侧重于建机制、补短板,聚焦突出问题、采取针对措施、实现重点突破,主要有以下五个特点: 

  一是聚焦人员总量不足,优化编制管理,从源头上积极缓解人员短缺问题。在充分运用省定基层卫技人员核编标准的基础上,我县由于偏远山区乡镇多、工作任务量急剧增长、人力成本升高等因素影响,基层卫技人员与实绩需求还存在较大缺口,加上定向培养生一入学就要预留编制,更加剧了基层编制总量难以满足实际工作需求的窘境。为解决以上问题,政策制定主要从四方面举措入手,一是建立人员新进入编与退休出编动态衔接机制,允许基层医疗卫生机构每年可按照预退休人员数(含本年度)的一定比例用于定向培养生的预留编制,促进基层卫技人才形成合理梯队。二是定向培养生入编时间从其分配到基层单位工作开始计算,为腾出更多编制招人创造条件。三是核定基层编外用工数应以现有编制空编数水平相衔接为基础,与基层实际工作量相适应的原则予以确定,给适当增加编外人员腾出空间。四是加快推进县域紧密型医联体、医共体建设,实施卫生人才“县管乡用、乡招村用”改革,逐步实现县域内机构设置、人员招聘使用、医疗卫生资源调配统筹使用,缓解基层人手紧缺。 

  二是聚焦基层积极性不高,完善激励制度,按照效率优先、兼顾公平原则,保护激发基层医务人员积极性。我市基层医务人员积极性不高,受多重因素影响。一是部分基层医疗卫生单位年休假、山区医务人员津贴等待遇受自身业务能力不强、财政保障未到位等因素影响,难以享受。二是我市各地绩效工资在基准线基础上,上浮比例不高(5%-35%),对业务好的单位形成上限制约。三是绩效工资基准线基础上的上浮比例资金,需基层单位从收支结余资金中提取,因我市三分之二基层医疗卫生单位无收支结余,故该项政策在多个县市区实际难以落实。四是收支结余用于人员奖励比例不高,对于结余资金充裕的单位,也构成了天花板制约效应。《若干意见》坚持“规范统筹”和“搞活激励”并举,通过以下5方面政策举措入手,着力激发积极性。一是财政适当托底与卫计统筹调剂并用,做好兼顾公平文章。对乡镇卫生院、社区卫生服务中心人员的考核奖、按规定享受的津补贴等不纳入绩效工资总量,并由财政予以适当保障。允许卫生计生部门可在本辖区基层医疗卫生机构结余资金总量扣除人员奖励部分后的余额,按25%的比例提取资金,用于补助服务人口稀少等客观原因造成无资金结余但工作业绩突出的基层医疗卫生机构,该补助资金可用于受补助基层医疗卫生机构的人员奖励。二是提高上限,做好增量引导文章。允许基层医疗卫生机构绩效工资水平,在基准线基础上的上浮比例进一步扩大。三是切好蛋糕,做好人员奖励文章。对有收支结余的单位,明确允许医疗服务收入扣除成本,并按规定提取各项基金后,主要用于人员奖励。四是鼓励改革,做好向创新要效益文章。强化基层医疗卫生机构工作目标责任管理,县(市、区)卫生计生部门可将乡镇卫生院、社区卫生服务中心领导层人员的奖励性绩效工资部分进行集中统筹,科学制定年度绩效考核办法,把考核结果作为绩效分配和人事任命的主要依据,激发基层医疗卫生机构及其管理层的积极性。支持对于享受绩效工资上浮的基层医疗卫生事业单位,其基础性绩效工资、奖励性绩效工资和上浮部分绩效工资全额参与搞活分配,进一步扩大用人单位资金分配自主权。 

  三是聚焦财政投入未足额到位,改革补偿机制,确保重点工作经费优先保障。一是发挥财政助力保基本作用,解决好基层医疗卫生机构基本运行、业务用房建设和偏远山区群众看病难等问题。通过实施新一轮基层医疗卫生机构标准化建设,加强偏远地区巡回医疗等服务,基本建设(含修缮)、巡回医疗车等设备购置所需经费由同级政府纳入财政预算。对偏远地区因服务人口稀少等客观因素造成收入不足以弥补正常运行所需合理支出的基层医疗卫生机构,不足部分纳入财政专项补助。二是发挥财政助力强基层作用,促进市、县医院积极扶持基层医疗卫生单位发展。推动市县两级医院资源向乡镇下沉,市级、县级财政每年安排必要资金,专项用于医院开展“双下沉、两提升”工作”。三是发挥财政助力建机制作用,构建村级卫生计生事业经费稳定投入机制。统筹现行村卫生室(社区卫生服务站)补助政策规定资金,对实施基本药物制度的村卫生室,在落实运行经费基础上,依据政府购买服务原则对其提供的基本医疗与基本公共卫生服务给予合理补偿,待条件成熟后,依据标化工作当量确定的财政付费标准和服务数量全面实施政府购买服务。乡村两级妇幼保健和计划生育技术服务按原有渠道安排资金,整合村(社区)卫生和计生服务队伍,对村(社区)计生服务员参与提供卫生服务,参照政府购买服务办法给予合理补偿。 

  四是聚焦基层招人留人育人引人难问题,加强队伍建设,改善人才发展环境。一是加强定向培养,促进基层招人。将妇幼、公卫、中医、医技、儿科、护理等专业纳入定向培养范围,逐步提高本科医学生定向培养比例,对本科医学定向培养生按照省财政补助标准给予学费全额补助。支持丽水学院开展临床医学、乡村医生定向培养。二是建立补偿机制,促进基层育人。支持基层医疗卫生机构通过县域内卫技人才共享、单位内人员替岗、临时聘用退休人员等方式保障日常运转,对上述替岗、临聘等人员按工作量给予合理劳动报酬,妥善解决基层因人手紧缺难以安排人员外出进修学习问题。三是着力提升待遇,促进基层留人。建立编外卫技人员薪酬动态调整机制,其待遇应逐步实现与当地社会平均工资水平大体相当,有条件的可适当提高。落实乡镇工作补贴,按驻地乡镇机关事业单位工作人员的标准享受乡镇工作补贴,并向偏远乡镇和长期在乡镇卫生院工作的人员倾斜,有条件的可适当提高补贴水平。建制乡镇卫生院100%建有职工生活用房。经规范化培养的全科医生到基层医疗卫生机构工作的,可提前一年申请职称晋升。四是完善人事政策,促进基层引人。坚持公开招聘原则,对到边远基层乡镇卫生院工作、符合条件的医学院校本科毕业生和具备执业资格、连续在岗5年以上的基层优秀编外人员,经当地人力社保部门审核后,可通过组织考核等方式招录到基层乡镇卫生院工作。基层引进高层次、紧缺人才,可申请设立特设岗,不占事业单位专业技术岗位。县(市、区)卫生计生部门商当地人力社保部门核准后,可在基层医疗卫生机构中、高级岗位总量中调剂一定的比例进行集中管理、统筹使用,统筹使用的中高级岗位用于交流到乡镇卫生院、社区卫生服务中心工作的优秀卫技人员。对交流引入到乡镇卫生院、社区卫生服务中心工作并聘用到中高级专业技术岗位的卫技人才,须在基层卫生机构服务满3年。 

  五是聚焦基层服务能力不强、服务体系不健全问题,促进医防整合,更好为百姓提供卫生与健康服务。一是着力构建整合型医疗卫生服务体系,提高卫生健康综合服务能力。推动基本诊疗服务与基本公共卫生服务有机整合,利用信息化平台,为不同人群提供综合性、防治结合、全程有效的健康管理服务。推进人口健康信息化建设,实现综合医院与基层医疗卫生机构信息共享,基层医疗卫生服务信息系统与基本公共卫生服务信息系统互联互通,完善健康一卡通(社保卡)、预约诊疗、分级诊疗、双向转诊等业务协同功能,加快县域医技共享中心推广应用。二是着力提升基本医疗服务能力,改善群众看病就医体验。《若干意见》提出社区卫生服务中心全科门诊数量不少于5间、基本医疗服务项目数量大于300种,住院服务应以康复、护理床位为主,有条件的可提供临终关怀、老年养护等服务。中心镇卫生院住院病房实际开放床位数不少于20张,开设特色科室不少于3个,具备开展一、二级手术的条件和能力。其他乡镇卫生院和社区卫生服务站落实好常见病、多发病诊治,做好康复医疗、医养结合等服务。力争100%社区卫生服务中心、乡镇卫生院能提供6类以上中医药适宜技术服务,100%的社区卫生服务站和80%以上的村卫生室能提供4类以上中医药适宜技术服务。三是着力提升基本公共卫生服务能力,保障群众更好享受基本公共卫生服务均等化成果。完善基本医疗服务项目,调整社区卫生服务价格,建立家庭病床,落实慢病连续处方制度。推进基本公共卫生服务从户籍地管理向常住地管理改革。市、县两级基本公共卫生服务项目管理办公室至少配备1名专职人员、组建一支不少于30人专家指导团队。县级及以上医院从事高血压、糖尿病、结核病、严重精神障碍等疾病诊疗的临床医生及公共卫生管理的人员,每年参加国家基本公共卫生服务项目培训不少于2天。支持符合条件的民办医疗机构通过政府购买服务方式提供基本公共卫生服务。 

                           

  2018123 

                         丽水市卫生和计划生育委员会 

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