一、扶贫改革试验的背景

设立扶贫改革试验区是党中央、国务院和浙江省委、省政府关于新时期扶贫开发的重要决策部署。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》提出:“继续办好扶贫改革试验区，积极探索开放式扶贫新途径。鼓励和支持有条件的地区探索解决城镇化进程中的贫困问题”。浙江省委主要领导要求，要强化将扶贫开发有效融入城市化、工业化和农业现代化的理念，正确处理好“三化”同步推进的关系，避免城乡一体化进程中出现新的贫困问题。2013年1月16日，国务院扶贫开发领导小组发文同意在我市（全国共有三个地级市，其它两个市为辽宁省阜新市、广东省清远市）设立扶贫改革试验区，并要求扶贫改革试验区要紧紧围绕新阶段扶贫开发总体目标，努力探索消除城乡二元体制、推进城乡一体化的新思路，努力探索突破扶贫开发体制机制障碍的新途径，努力探索缩小发展差距、实现共同富裕的新模式，形成工业化、信息化、城镇化、农业现代化与扶贫开发有机结合、良性互动、共同发展的新格局，在新一轮脱贫攻坚中充分发挥引领作用。

我市开展扶贫改革试验主要是基于三点考虑：一是近年来以农民异地搬迁为重要载体的丽水扶贫开发实践取得了一些成绩，但也遇到了一些体制机制和土地、资金等要素瓶颈制约，必须想办法予以突破。二是丽水扶贫工作的做法和成效得到了国务院扶贫办和浙江省委、省政府的高度重视。云和“小县大城”发展战略获2010年政府管理创新奖和2012年中国十大社会管理创新奖，得到习近平等国家领导人的批示和肯定，有必要在顶层加以完善和提升。三是希望借开展国家级扶贫改革试验为契机，创新山区城乡统筹集聚发展之路，力争通过做大中心城市、全面推进小县大城、开展行政区划调整、积极产业园区集聚、推进农民异地梯度转移等工作，建立空间集聚发展机制、创新人口转移集聚机制和设施共建共享机制，走出一条丽水山区差异化发展的路子。

二、扶贫改革试验的主要目标任务

改革试验的主要目标：力争通过五年（2013-2017）努力，搬迁扶贫、产业扶贫和社会扶贫三大体制创新试验取得显著突破，形成扶贫开发与工业化、信息化、城镇化、农业现代化良性互动体制机制，以进城农民市民化为突破口，实现农民经济权利永久化、社会权利属地化，消除二元结构，缩小城乡差距，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，最终实现城乡经济社会一体化发展。

改革试验的主要任务：推进产业扶贫、搬迁扶贫和社会扶贫3大体制、12项专题（创新农民异地搬迁方式、改革宅基地使用制度、改革农村集体产权制度、改革户籍管理制度、创新社区管理方式，创新就业创业方式、构建使用扶贫机制、创新科技扶贫机制、创新金融扶贫体制、完善结对帮扶体制、完善山海协作体制、创新社会扶贫方式）、41项内容的改革试验，着力破解农民市民化进程和农民创业就业增收中的制度障碍，构建欠发达山区转型发展和低收入农户增收致富的体制机制及制度体系。

三、扶贫改革试验的进展情况

2013年扶贫改革试验工作进展情况为全面启动，初见成效。具体进展可分为三个方面：

（一）扶贫改革试验全面启动

市委、市政府成立了市委主要领导为组长的扶贫改革试验工作领导小组及其办公室。4月2日，召开了全市农村工作会议暨推进扶贫改革试验区工作动员大会，之后市委出台了 “一号文件”和《全面推进扶贫改革试验的实施意见》，明确了采取重点突破、全面参与的办法推进扶贫改革试验，其中云和县为推进搬迁扶贫体制创新的重点改革试验区，实行综合改革试验，其他县（市、区）选定若干项目进行重点突破。各县（市、区）相应成立了领导小组及其办公室，启动了扶贫改革试验。

（二）体制机制创新先行突破

宅基地使用制度、农村集体产权制度、户籍管理制度等体制机制创新试验率先在云和县先行先试，寻求突破。

1.户籍管理制度改革。逐步取消农业户口、非农业户口性质划分，统一登记为“居民户口”，加快推进与户口性质相关的配套制度改革，使有关政策与户口性质相分离。一是尊重农民的自主选择权。通过落实和完善土地等相关配套政策，尊重农民进城或留乡的自主选择权。二是保留农民原自有的农村产权。农民进城落户变为市民后，继续保留其原有土地（山林）承包经营权，鼓励和引导其依法自愿有偿流转；保留其原有宅基地使用权和房屋所有权，鼓励其自愿有偿退出。三是保留农民原有的村集体资产享有权和受益权。农民进城后，其在原户籍所在村村经济合作社中的集体资产收益分配等权益保持不变，其拥有的股权可依法继承或流转。四是推进农民经济权益的股份化。健全村经济合作社组织，明确社员身份，推行农村产权的股份量化，确权固化，保障留乡或是异地搬迁安家农民的长期权益。五是推进城镇基本公共服务全覆盖。进城落户农民享有与当地城镇居民同等的权益，完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险接入城镇社保体系，进一步完善社会养老、医疗保险转续等配套政策，保证其各项权益及时得到落实。

2.农村集体产权改革。通过“清产核资、摸清家底，界定成员、明确股东，确权固化、量化股权，搭建平台、规范流转”四个步骤推进农村集体产权制度改革。一是清产核资、摸清家底。利用国土部门农用地确权发证成果和全国第二次土地调查及每年度土地变更调查成果，核实每个家庭的现有实际土地承包地块、面积等内容，并录入县农村集体“三资”监管系统(或备案)。二是界定成员、明确股东。由乡镇（街道）、村改制领导小组制定农村集体产权制度改革具体方案，依法合理界定享受股份的成员，确定折股量化的计算办法，同时通过《股份经济合作社章程》，改组成立股份经济合作社。三是确权固化、量化股权。对未发包到户的集体土地、山林资产和非地资产等实物性资产以股权形式量化到股份经济合作社成员，以户为单位发放股权证书。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股，赋予股份经济合作社成员对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。四是搭建平台、规范流转。建立农村产权流转交易市场、农村产权交易管理信息系统、农村产权抵押贷款担保机构，制定出台农村产权流转交易管理等相关制度和规定，开展农村产权交易管理、评估、担保等业务，推动农村产权流转交易。

3.农村宅基地流转改革。将农村宅基地使用权流转规范为以有偿方式发生转移、再转移，主要形式有转让、出租等，允许农民在符合“农村宅基地所有权不变”、“一户一宅”等相关法律规定的前提下，在县域范围内跨村流转农村宅基地使用权。

2013年年底，云和县已全面完成试点任务。

（三）专题改革试验协同推进

各县（市、区）根据承担的专题先行先试。莲都区开展村企结对工作，共动员11家企业落实帮扶资金765万元，有力地推进了10个结对帮扶村的项目建设。龙泉市成立了竹垟乡资金互助联合会，共有入会农户905户，互助资金总量达到303.4万元，实现了村级互助资金的资源共享、余缺调剂。青田县成立“村级慈善帮扶基金”，累计募集善款近亿元；开展“百名浙商(青商)结百村”活动，对12个村进行了第二轮的结对和授牌；开展石雕抵押贷款，累计发放贷款5.08亿元。云和县在普光社区开展直接选举试点，社区居民委员会主任采取直接选举方式产生，其他社区专职工作者向社会公开招聘，选举产生的社区居民委员会主任在任期内享受社区专职工作者同等经济待遇。庆元县探索农民异地搬迁小区管理新模式，推动了和谐社区的建设。同时，探索农村土地流转经营权证抵（质）押贷款（首笔100万已授信）。缙云县对欣禾农村资金互助社实行增资扩股，累计发放贷款3241万元，累计贷款农户1225户次，贷款余额3960万元。遂昌县打造遂昌-诸暨山海协作产业园，共同推进“双赢”。松阳县结合本地主导产业，创新茶园贷款，2013年，累计发放茶园抵押贷款1561笔，贷款余额1.1亿元。景宁县积极探合作扶贫新方式，在景南乡开展了低收入农户以毛竹入股农民专业合作社的试点，目前已签订流转协议毛竹林2500多亩，达成意向协议的毛竹林将近6000亩。

四、2014年扶贫改革试验工作思路

（一）总体思路

贯彻落实《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》、中央城镇化会议精神，以科学发展观为指导，紧紧围绕“保权促流动、扩权促平等”的工作主线，力求在农村集体产权制度改革、宅基地使用制度改革、户籍管理制度改革等关键领域试点取得突破，同时探索产业扶贫、社会扶贫的新机制，努力形成以制度扶贫为主要内容的扶贫改革发展新局面。

（二）总体目标

按照“完成试点任务，加快面上推广”的总体要求，以云和县为综合改革试验区域，深入推进搬迁扶贫、产业扶贫、社会扶贫“三大”扶贫开发体制的改革创新试验，力求全市各县基本完成点上试验任务，总结、提炼、完善试点经验，逐步扩大改革试点范围。

（三）工作重点

1.推进农村产权改革。在相应的改革试验区域，对农村的土地（山林）承包权进行确权固化；对村集体的资产在清产核资后以股权形式量化到村经济合作社成员；在符合“农村宅基地所有权不变”、“一户一宅”等相关法律规定的前提下，允许农村居民在县域范围内跨村流转农村宅基地使用权；建立农村产权流转交易市场、农村产权交易管理信息系统、农村产权抵押贷款担保机构，制定出台农村产权流转交易管理等相关制度和规定，开展农村各类产权交易流转和抵押融资服务，让农民拥有完全的财产权和用益物权，增加农民财产性收入。

2.推进户籍管理制度改革。在相应的改革试验区域，逐步取消农业户口、非农业户口性质划分，统一登记为“居民户口”，加快推进与户口性质相关的配套制度改革，使有关政策与户口性质相分离。一是尊重农民进城或留乡的自主选择权；二是保留农民原自有的农村产权；三是保留农民原有的村集体资产享有权和受益权；四是推进农民经济权益的股份化；五是加强异地搬迁安置地的社区管理和服务创新，具备条件的社区开展社区主任直选；六是推进城镇基本公共服务全覆盖。

3.创新产业扶贫体制。实施“农民素质提升工程”，创新农民素质提升机制和农村实用人才培养机制。加大对农家乐综合体创建、乡村休闲旅游业、来料加工业、农村电子商务业等农村新型产业的扶持力度。完善公共服务体系建设，优化合作社生产经营机制，引导经济合作社提升发展。继续实施国家富民强县行动计划，进一步壮大科技特派员队伍，发挥科技特派员作用。大力推进金融改革创新，有效破解农村有效抵押担保物不足、农民贷款难、取现难等问题，促进金融扶贫工作开展。构建能人带动下农民合作创业的机制，引导更多农民参股入社，鼓励农民参股发展集体物业经济，营造全民创业氛围。

4.创新社会扶贫体制。完善结对帮扶体制，落实各级各部门的帮扶责任。开展村企结对、侨户结对帮扶活动，实施丽商回归、华侨回流工程。继续完善“山海协作”机制，争取更多的产业园列入第二批省级“山海协作”产业园，提升共建水平。整合各类扶贫救助资源，进一步加大助困、助医、助学、助业力度，提升社会保障水平。

丽水市农办（扶贫办）