笔者在丽水市庆元县公安局巡特警大队工作，由于所在大队辅警人数众多，民警4人，辅警多达80多人。5年工作下来发现协辅与公安机关已经密不可分，辅警已成为公安机关开展业务最重要的助手起着不可代替的作用，当然，由于辅警自身的素质不高，导致整个队伍都存在一些问题。笔者以我国辅警制度的现状作为背景，选择丽水市庆元县辅警队伍作为重点分析对象，以小见大，并通过对辅警队伍的特点和问题分析，提出解决辅警队伍规范化发展的对策。 

 

　　一、辅警的起源、概念及其分类 

 

　　（一）辅警的起源 

　　辅警的概念起源于海洋法系。美国、英国、加拿大和澳大利亚都是实行海洋法系的国家。海洋法系认为，社会治安应该由政府和民间共同承担。因此，在海洋法系的国家，民间自组辅警，协助正规警察维持社会治安。中国香港原是英国殖民地，辅助警察早已有之。中国台湾也有辅警，叫义勇警察。法国、德国、中国大陆和日本实行的大陆法系。大陆法系坚持政府应对社会安全负起全部责任，故不设辅警。 

　　辅警，英文为Specialconstable，又称特别公安员，特别警察。辅警是指独立于正式警察组织，作为正式警察的助手和后备力量而存在的，辅助或部分代行警察权的特定队伍。此概念有两个方面的含义： 

　　1．辅警必须是独立于正式警察组织的组织。不能和正式警察组织混为一谈。 

　　2．辅警的职能是辅助或者部分代替正式警察行使警察权。辅警队伍是公安机关一支不可或缺的重要辅助力量。 

 

　　（二）辅警的分类 

　　无论在哪个时期、无论辅警组织的形式和内容怎样，在我国的历史上辅警组织在打击犯罪、维护各个时期的社会稳定方面都做出过突出贡献。当我国社会进入新的历史时期之后，辅警组织仍在不同阶段的不同条件下和不同的场合，为打击犯罪、维护社会稳定发挥着重要的作用。目前我国辅警可分为自筹经费制辅警、合同制辅警、保安制辅警和政府雇员制辅警四种模式。 

　　1．自筹经费制辅警。自筹经费制辅警是指公安机关根据自己的需要自行聘用，并自筹经费解决其待遇的一种辅警使用模式。自筹经费制辅警的特点：（1）队伍管理缺乏规范。（2）经费来源可能失范。（3）辅警权利缺乏保障。（4）公安机关招募具有自主性。 

　　2．合同制辅警。合同制辅警，是指公安机关直接与辅警签订劳动合同。合同制辅警的特点：（1）一般由政府人事代理机构与辅警签订劳动合同，以接受派遣的方式到公安机关作辅助警务工作。（2）合同制辅警是由公安机关与辅警之间以签订劳动合同的形式从事辅警工作的，其权利、义务比较明确。（3）合同制辅警由公安机关使用，地方政府承担经费开支。 

　　3．保安制辅警。保安制辅警，是指地方政府从保安公司聘请保安。保安制辅警的特点：从保安公司的运作方式来看，所有保安的工资由保安公司支付，雇佣保安的单位、机构或经营性场所必须向保安公司支付佣金。所支付的佣金足够保安公司支付保安的工资，并提取对保安的管理、培训等费用。地方政府为了维护本地区的治安，出资为公安机关配置辅警，以解决警力不足的问题，达到维护社会治安的目的。 

　　4．政府雇员制辅警。政府雇员制辅警是指政府以事业编制的形式录用雇员，并将雇员分派到公安机关从事警务辅助工作的一种辅警使用模式。政府雇员制辅警的特点：（1）政府雇员制辅警不是公务员，不占用警察编制。（2）政府雇员制协。（辅）警占用行政事业编制，并享受事业编制人员的待遇和福利。 

 

　　二、辅警队存在的意义 

 

　　1．协辅警的存在一定程度上缓解了在编警力的不足，促进了社会治安的稳定。警力配备的多少与社会治安压力大小成正比关系，而社会治安压力大小取决于治安、刑事发案的高低，改革开放使我国经济社会发生了翻天覆地地的巨大变化，但从计划经济向市场经济的转变，从封闭向开放的转变，造成巨大思想反差、失落、困惑，转变中的不适应及改革开放中的教育、文化、分配等方面的失误，一定程度上诱发了违法犯罪的高发。一方面是曾经绝迹了的毒品、容留介绍或组织卖淫等犯罪死灰复燃，另一方面计算机犯罪、金融票据犯罪等新型发最有层出不穷。犯罪的技术性、流窜性增强，大大增加了破案难度，然而在这样一个背景下应对违法犯罪主力军的公安机关警力并未有大的增加，于是为应对日益增加的治安压力，大量的辅警应运而生，以至于目前一些地区辅警抓获的违法犯罪分子已占了打击处理违法犯罪分子的半数甚至更多，而守警力限制十几从事巡逻防范的绝大多数是辅警，当群众看到大量的辅警穿街走巷时，感觉就像民警在身边，安全感油然而生，而违法犯罪分子则感到恐惧、威慑、辅警在维护社会治安中的作用越来越多地发挥出来，一定程度上也起到了缓解警力紧张状况的作用。 

 

　　2．解决了部分劳动力就业，一定程度上缓解了城乡劳动力的就业压力。试想一旦取消辅警，百万人以上的青壮年就会投入到再就业大军，这会给本就存在就业困难的社会造成更大的就业压力。现在连大学生、甚至研究生就业都非常困难，取消辅警无疑会使就业问题雪上加霜。实际上当治安形势需要大量辅警时，不少地方政府就开始将辅警作为解决就业问题的重要方法之一。辅警纳入政府聘用人员编制，由地方财政解决，甚至一些地方政府明确规定要优先从下岗工人、零就业家庭中优先招收辅警，这都是事实上已将辅警队伍作为缓解就业压力的重要途径。目前辅警规模渐趋庞大、人数日益众多，虽法定劳动岗位上无名分，但实际上已成为我国劳动者大军中重要的不可分割的组成部分。 

 

　　三、辅警队伍的现状 

 

　　辅警是我国的一支重要的辅助执法、维护社会治安稳定的力量，我国仅在公安机关从事辅警工作的人员最多时达200万人以上，2004年经整顿治理后减少了许多，据不完全统计目前仍有150万人之多。就浙江省而言，截至2018年3月，全省公安机关在用的辅警有10万多人，已超过全省在编的公安民警数。2000年以来，随着我省经济的快速发展，全省出现转型和快速变迁的刑事、治安案件和交通事故高发期，公安民警的工作量被日趋增多的案件和事故严重超负荷。各地为了解决警力显缺，支持企业改制，减轻企业负担，经当地党委政府许可，将原工纠、联防队改组为辅警机构。在全国和我省各地辅警称谓有“协警”“辅警”“协勤”“文职人员”“户口（流动人口）协管员”“交通协管员”等多种不同的泛称。据统计，截止目前，全省各地公安治安、交通、监所、出入境管理、消防等系统共有辅警7万余名，相当于全省警力数。其中，由市、县（市、区）公安局统一招录的辅警4千余名；由乡镇街道政府或村民委员会组建和经费保障、并由公安机关业务指导和统一调度的辅警3千余名。主要分布在指挥中心接处警、街面巡逻、外来人口管理、交通管理。个别分配在DNA技工（刑事技术）、物证鉴定、理化技工、警犬训练、计算机技工、科技通讯、网络管理、计算机应用与信息录入、图像通信、影视宣传、文史编纂、财务会计、后勤物资、装备管理等岗位工作。 

 

　　四、公安辅警队伍存在的问题及原因 

 

　　（一）辅警队伍存在的问题 

　　辅警是当前我国维护社会治安稳定的重要力量，其主流是好的，但也还存在着不少的问题，如果不能正视其中存在的问题，任这些问题发展下去，将给辅警的发展甚至社会治安的稳定造成严重隐患。笔者当前的调查研究并查阅相关的数据资料，反映出当前我国辅警中存在的主要问题有： 

　　1．人员流动频繁导致辅警队伍的不稳定。有的人把辅警工作仅仅看作是可以维持其生活的一种临时性手段；有的则是利用辅警跟民警一起接触面广、接触人多，想将辅警工作作为跳板。因此，辅警工作具有短期性、功利性、临时性的特征，导致辅警队伍人员流动频繁、人心涣散，严重地影响了辅警队伍的稳定。 

　　2．综合素质偏低影响辅警队伍的战斗力。辅警人员素质参差不齐，文化程度较低，初、高中文化程度大多数，甚至个别人员为小学文化程度。辅警大多来自转制企业下岗职工，年龄较大的45至55周岁人员也占大多数。绝大多数辅警队员的自我定位较低，与较低的社会评价相吻合，容易导致自我约束意识、事业责任心、职业荣誉感、组织归属感不强，从业稳定性不高。 

　　3．名称及着装混乱，易在社会上产生误解，影响辅警维护社会治安作用的发挥。虽说现在强调辅警正规化建设，一些地区统一将辅警称为保安，但仍有社会上使用的保安及公安机关使用的保安之分。此外，着装很不统一，大到全国范围颜色、制式，小到同一公安机关使用的辅警均不一致，着装不统一既影响着辅警规范化建设，影响其形象，同时也会影响制约其战斗力的发挥。 

　　4．辅警体制不健全。最大的体制问题是制度不健全，其次是运行不规范。一是很少有较大区域（县市以上）统一的辅警制度，多为一些内设机构部门的使用辅警的规章制度。二是即便是使用辅警的单位，全面的管理制度也不多，多数是单方面的制度。此外，辅警形不成合力，如巡逻防范的辅警，在街面上各自为政自行巡逻，信息不通，无法协调，尤其在不同的乡镇间，出现因衔接脱节贻误战机。 

 

　　（二）辅警队伍存在问题的原因 

　　目前，在公安一线有大量的辅助警力存在，主要是由于许多地方现有警力严重不足。应该肯定的是，辅助警力对维护社会治安起到了非常积极的作用。但存在的问题也很多，既有社会、自身等方面的原因，更有体制、管理等方面的原因。 

　　1．社会环境的影响宗旨观念淡化。现有的辅警大部分均是部队退伍军人或大学毕业生，曾经受过严格的管理和教育，思想应该比较正统。但回到地方之后，受到当前社会环境及各种思潮的影响，人生观、价值观、世界观均受到了冲击，少数辅警无视群众要求和呼声，没有把群众满意不满意作为工作出发点，被拜金主义击倒，沉溺于贪图享受，极少数的还参与赌博、放高利贷，甚至铤而走险走上犯罪道路。 

　　2．工作任务繁重压力过大。随着社会不断发展，人民群众对公安的期望值增高，各项工作考核日趋细化，专项行动接踵而来、维稳压力与日俱增，导致基层派出所工作量激增，民警协辅警工作连轴转，而辅警又直接承担了很大一部分的基础工作，巡逻－执勤－待命是莘塍出所协辅警的真实写照，每周连续工作5天、7天是家常便饭。长期如此，辅警的身心极度疲惫，难免产生畏难情绪和怨言。 

　　3．归属感缺乏。目前辅警由于没有一个畅通有效的晋升转正渠道，再加上工资待遇与工作压力不正成比，导致协辅警普遍存在我是临时工，到派出所工作几年是作为一个锻炼自己的平台与跳板，所以对岗位普遍抱着无所谓的态度，不珍惜协辅警这份工作，一有什么感觉不满就辞职走人，对协辅警岗位缺乏归属感敬业心。 

　　4．执法资格存在争议。辅警队员虽然协助民警执法，但其执法资格又不符合要求，造成执法主体不规范、不合格的问题。在当前执法环境差，群众法律意识强的前提下，一旦处置不当，极容易造成冲突，给公安机关带来较大的负面影响。 

 

　　五、解决对策 

 

　　随着中国法制化的进程，以及在公安机关日益强调规范化的形势下，辅警队伍游离于规范化之外，是严重影响到辅助警力的发展甚至生存的，并且最终也会影响到公安机关维护社会治安的警务效率。至于如何规范辅警队伍，是公安理论研究所要解决的一个重要问题，笔者认为应从以下几个方面人手： 

 

　　（一）辅警法制化。 

　　这主要指的是在法律意义上的法制化，包括：解决辅警队伍的法律地位，确定辅警的性质、职责和任务以及辅警人员的任职要求，明确各类辅警与公安机关的关系及其分工范围。还有以立法形式正式确立我国辅警制度，由于招收的途径、法律保障及目前我国从事辅警工作人员自身素质等原因。事实上，辅警制度比较发达的英、法等国都是通过专门立法使得辅警队伍合法运作并且日趋完善的。因此，建议以立法的形式正式确立我国辅警制度，通过法律明确辅警队伍的法律性质、地位、组织管理、职责权限、招录使用、薪酬抚恤等问题，使辅警队伍严格依法运行。 

 

　　（二）辅警市场化。 

　　在已经确立市场经济体制的今天，单位和个人的安全需求日益趋于市场化，而将市场化作为其基本特征之一的辅警，理论上可以满足单位和个人的市场化安全需求。辅警的市场化问题，大致有三个方面的解决途径：一是契约化，即辅警与其服务的对象，通过签订合同的形式，规定双方的责、权、利，以体现出辅警功能；二是有偿化，即对于原先义务性质的辅警人员，除精神奖励外，还给予经济补偿；三是统筹化，即对于同工不同酬的辅警，通过社会统筹化。对工作表现突出的辅警人员，既可以给予精神奖励，也可以给予物质奖励。反之，对考核不合格的人员应严惩不贷，如若连续考核不合格，则要考虑将其清除出辅警队伍。只有这样才能保证辅警队伍的健康发展，以及辅警职能作用的有效发挥。

 

　　（三）辅警辅助化。 

　　辅警的工作当然是辅助警方从事打击和预防犯罪，辅警的本质就是它的辅助性，但实际上．有些地方的辅警人员常有违规之举，有的甚至触犯了法律。解决辅警的辅助化问题，一是有关法律法规对辅助警力的工作程序进一步细化；二是警察和辅警均遵守法律规定的行为；三是公安机关加强对辅警队伍的管理。加大对违规者的检查、监督和惩处。其中，公安机关自身的守法执法至为关键。现实表明，辅警越俎代庖，其背后或多或少有警察的无知、默许或怂恿。辅警的定位是专业的群防群治队伍，不具有行政执法权。公安行政执法的主体只能是在编公安民警，辅警只是协助其执法，而并非执法主体。公安机关应通过具体规定明确辅警人员的职责，以利于辅警开展工作。 

 

　　（四）辅警社会化。 

　　有学者认为犯罪的根源在于整个社会，打击犯罪的主体也在于整个社会。警察在抑制犯罪的斗争中，起着重要的作用，但不是决定性的作用。树立自我警务与全民皆警的观念值得倡导。在辅警队伍中应大量引入社会志愿人员，充分发挥民力作用，体现社会治安防控中的全民皆警的思路。 

 

　　（五）辅警队伍规范化。 

　　统一辅警人员招录程序和标准，努力提高辅警人员素质辅警录用是辅警队伍实现规范化的第一关口，应该制定严格的标准，遵循科学的程序。世界许多国家和地区对辅警的录用都有严格的规定，与国外相比较，我国的辅警录用制度是不规范的，主要体现在两个方面：一是没有对报名人员的资格条件提出明确适当的要求；二是缺乏标准科学的程序，随意性很大。必须尽快建立科学、正规、统一的辅警录用制度，把好入口关，以提高我国辅警人的整体素质。辅警人员分配到各自工作岗位后，还应由正式公安民警进行在岗培训，即工作中的“传帮带”，以便于更好地完成各项工作职能。 

 

　　六、结语 

 

　　调研报告以丽水市庆元县公安局巡特警大队辅警队伍为例，描述了丽水市庆元县公安局巡特警大队队伍的基本概况，反映出丽水乃至浙江省、全国的辅警队伍的大致情况。通过分析，笔者认为完善和发展我国辅警制度是缓解警力资源不足、加强治安防控等群防群治工作的有效手段，我国辅警制度的规范化建设刻不容缓。目前国内对辅警的立法和理论研究与国外相差较远，社会对辅警制度的重视并未提高。因此，作者在写作中收集到的资料十分有限，文中对辅警制度研究的深度和广度有所欠缺。由于辅警的实际分类和运行与公安机关不同警种、部门的分工有着直接和复杂的关系，以作者目前的研究尚无法全部涵盖。处理好辅警与公安机关的各种关系，才能有效发挥辅警的辅助作用。对不同的辅警采取不同的管理方法，分类管理、有的放矢；明确各类辅警的工作任务，使其各尽其职；对辅警工作任务的完成进度和情况实行量化考核，加大对辅警业务开展情况督查和整顿的力度；完善辅警与公安机关之间的信息共享、上传下达制度，发挥辅警的群防群治作用。