丽水市人民政府

行政复议决定书

丽政复〔2018〕90号

申请人：龙泉市锦溪镇某村甲村民小组。

申请人:龙泉市锦溪镇某村乙村民小组。

被申请人：龙泉市人民政府。

第三人：龙泉市锦溪镇人民政府。

申请人要求撤销龙泉市人民政府于2018年10月22日作出的龙政土决字[2018]X号土地权属争议处理决定书，并确认坐落于龙泉市锦溪镇某村土名为外堆、层下、外堆后、大门前的土地归申请人所有。其于2018年12月11日向本机关申请复议。经审查，申请符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，本机关于2018年12月14日决定受理。被申请人于2018年12月25日向本机关提交了行政复议答复书及有关证据材料。本机关于2019年1月17日组织申请人、被申请人及第三人召开听证会。本案现已审结。

申请人称：上个世纪五十年代土改时期，经土地登记部门确定的土名为“外碓后”“外碓上”的土地给申请人小组成员。1962年人民公社六十条颁布以后，龙泉市锦溪镇人民公社对属于各生产队的土地进行权属登记，并制作了各生产队田亩土名登记册，在登记册中明确记载包括土名为外碓、层下、外碓后、大门前的土地均归申请人所有。后由于在这一土地“三级所有”的特殊历史时期，锦溪人民公社利用一级所有者和一级政权组织的名义强占了上述属于申请人所有的土名为外碓、层下、外碓后、大门前的土地，并创建综合厂用于经营木地砖、木材加工等业务，后上述综合厂又经第三人承包给杨某某、朱某某用于生产经营，直至2010年后该厂进入歇业状态。2015年第三人通过龙泉市发改局立项，将要在上述属于申请人所有的土地上建造办公楼，申请人得知情况后向被申请人提起申请，要求确认涉案土地归申请人所有，但被申请人违背客观事实将涉案土地裁决给第三人，遂成纠纷。申请人认为根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，若裁定涉案土地属于第三人所有，必须由其提供证据证明与申请人签订过用地协议、曾购买或者补偿过申请人、或是取得过相关批准的，然而，第三人并未提供任何证据证明曾履行过上述程序，也未向被申请人提供其他能够证明土地归第三人所有的相关证据，所以被申请人简单以综合厂是第三人建造并长期使用为由认定涉案土地归属于第三人是完全没有任何事实和法律依据，应当予以撤销。其次，被申请人做出涉案裁决之前，按照《浙江省行政程序办法》的规定，如不利于申请人的，在决定作出之前就应当告知申请人，并通知申请人保留他们的陈述、申辩的权利，但被申请人没有遵守行政程序办法充分保证申请人的合法权益；根据《土地权属争议处理决定》的相关规定，应在受理后6个月内作出处理决定，如要申请延期的应当在六个月内提出。被申请人却在三年内才作出决定，审限超时，存在重大程序违法。综上所述，应当予以撤销。

被申请人答复称：一、本案的事实为申请人所主张的锦溪镇综合厂所占地块坐落在中锦村桥头,据查证,该综合厂于1973年由锦溪人民公社投资创建,占地面积2509.33平方米,厂内所有建筑均在八十年代中前期完成,现有简易厂房三幢,框架结构永久性办公楼二幢(其中一幢二层,一幢三层),总建筑面积2042.85平方米。其中两幢框架结构办公楼建筑面积1387.84平方米。锦溪乡综合厂自创建后主要以木地砖生产、木材加工、农机经营、供销经理部、招待所、饮食业、小百货等多种经营,约1984年综合厂旗下增设民政福利厂。1986年4月5日,锦溪乡党委、政府正式发文任命周某某为锦溪乡民政福利厂副厂长,为民政福利厂配备了专职会计及出纳,1986年4月10日锦溪乡人民政府、乡企业办公室与民政福利厂代表周某某签订了以厂长负责制的福利厂承包合同。1990年11月2日,锦溪镇人民政府、锦溪镇经济联社经研究将锦溪镇综合厂承包给杨某某、朱某某生产经营。1992年5月龙泉市实施“撤区扩镇并乡”行政区划改革时已将综合福利厂的房地产财产向锦溪镇人民政府进行了资产移交。因企业的产品和所经营的项目未能顺应时代,至2010年后锦溪镇综合厂生产处于歇业状态,部分房产由第三人锦溪镇人民政府用于临时出租。2015年第三人锦溪镇人民政府经龙泉市发改局立项,向市财政申请资金对处于歇业闲置状态的综合厂办公楼实行装修,准备用于安排锦溪镇森林消防指挥中心人员行政办公。在装修实施过程中,申请人以其对该综合厂的土地拥有所有权为由多次聚众阻挠,致使第三人的装修项目中断至今被搁置。2015年11月2日,申请人向龙泉市国土资源局递交《行政裁决申请书》,要求裁决确认其对土名“外碓、层下、外碓后和大门前”土地享有土地所有权。2017年3月9日,龙泉市国土资源局召集申请人和第三人双方代表及申请人的代理律师进行调解,未能达成调解协议。后依法作出《土地权属争议处理决定书》(龙政土决字(2018)1号)。二、本案处理决定程序合法。被申请人收到龙泉市国土资源局提交的《土地权属争议调查报告及处理意见》后，经认真审核认为：龙泉市国土资源局对申请人的申请受理后，严格按照《土地权属争议调查处理办法》相关规定，对双方提交的涉案土地有关证据进行收集、认真查阅，对现场进行了多次踏勘，并与双方当事人代表多次共同商议解决方案，双方未能达成协议，被申请人根据调查事实及双方提交的有关证据，依法做出处理决定，事实清楚，程序合法。三、申请人复议申请事项中要求确认的“外碓、层下、外堆后和大门前”四个田块，土名来自于其提交的证据四《六三年各队田亩分土名登记册》，没有其他证据显示该四个田块就是申请人提交的证据三《土地房产所有证存根》中吴务年、蒋奶儿登记的“外碓后”和“外碓上”田块，因此，申请人提交的证据三与证据四之间没有直接关联性。涉案土地综合厂四周现状已是密集的居民区，邻近周围并没有类似于如申请人诉称中的“外碓”等相关土名田块可供参考查证。因此,申请人诉称的涉案综合厂占地就是其《六三年各队田亩分土名登记册》中土名“外碓”等四个田块的说法缺乏证据支撑。且并没有将第三人所有的综合厂占地恢复耕地退还申请人列入农户承包,综合厂自建成后一直由第三人使用管理至2015年申请人提出主张为止,42周年无异议。因此,土改时登记的《土地房产所有证存根》和人民公社时期《六三年各队田亩分土名登记册》草册,已不能成为申请人主张对综合厂所占建设用地享有所有权的法律依据。四、本案第三人不存在重新占用申请人土地的行为，2015年第三人是对原综合厂办公楼实施装修,其行为是对自身投资建设房产依法行使的维护管理权利,不存在重新占用任何第三方土地的行为。因此,申请人在复议申请中所说第三人“要在申请人所有的土地上建造办公楼”的说法与事实不符。综上所述, 请求依法支持其行政裁决。

第三人称：一、关于本案土地争议所涉及的相关事实，两申请人诉称并要求确权的土名外碓等土地是否与第三人下属原锦溪镇民政福利厂(锦溪综合厂)所占用土地系同一范围,因年代久远、人事变动频繁等缘故,第三人目前无法完全确定,恳请受理机关予以调查核实。假如申请人所诉土地就是指原锦溪镇民政福利厂所占用土地,则该厂大致的演变情况如下:1、锦溪镇民政福利厂的前身为锦溪综合厂,创建于1973年,后因逐年安排了较多本乡的残疾人员就业,是为利用民政福利企业在税收等方面的优惠政策,在八十年代中后期更名为民政福利厂。2、该厂地点坐落中锦村桥头,其地上的所有厂房、仓库、办公楼等房产均系锦溪镇投资兴建形成,该厂属于典型的乡镇企业,其主要管理人员由乡镇选聘或任命,从业工人从全乡镇范围招用,并优先安排有一定劳动能力的残疾人员就业,而企业产生的利润除小部分上交乡镇集体经济组织外,绝大部分留给本企业,用于工厂再发展及支付相应工资费用;八十年代中后期该厂由我镇长期发包给个人经营,约2010年之后,该厂基本处于歇业状态,但相关土地房产仍由我镇管理至今。两申请人所谓争议土地“一直以来都由两申请人缴纳公粮及农业税,直至国家取消缴纳公粮和农业税制度为止”,这缺乏依据,不符合事实。二、关于争议土地的权属问题。1、从原锦溪综合厂、锦溪镇民政福利厂的历史演变过程看,本案争议明显属于历史遗留问题,且属于1987年《中华人民共和国土地管理法》开始施行之前就存在的问题,对于这种历史争议根据《土地权属争议调查处理办法》第三条之精神,应当遵循从实际出发,尊重历史,面对现实的处理原则,也就是说《中华人民共和国土地管理法》系1987年才施行的,法律一般不具有溯及既往的效力,因而该部法律的有关规定或理念是不能简单搬用到该法施行前所发生的历史遗留问题上的,故申请人所谓争议土地位于农村,该土地若非经国家征用或者其他特别程序而不可能为国家政府所有等理由,纯粹是对法律适用的曲解。2、争议土地在1973年后就一直由第三人(当时为锦溪人民公社)用于兴办集体企业,该企业的前身叫锦溪综合厂后来更名为锦溪镇民政福利厂,而且上述企业连续实际使用争议土地已长达30多年,由此根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第3章规定的精神,即使本案争议土地在1963年“四固定”时被确定属两申请人所有,但因在人民公社时期已经长期归属乡镇所办企业实际使用,这可以视为转归该乡(镇)农民集体所有,由锦溪镇人民政府代为管理使用,所以两申请人如今诉请返还争议土地,根本不符合处理土地权属争议的相关规定。综上,第三人认为,两申请人所提之请求,背离历史事实,不符合处理土地争议的相关规定,其诉请假如被错误地支持,那将严重损害本镇范围内其他农民集体的合法权益,故特此恳请贵局慎重裁决,以维护第三人对争议土地的权利。

经审理查明：1952年，锦溪吴某某的土地房地产所有证存根中记载有“外碓后”地块，四至为“东吴某某，南路，西吴某甲，北吴某某”，锦溪蒋某某的土地房产所有证存根中记载有“外碓上”地块，四至为“东周某甲田，南吴某某田，西留某某田，北黄某某田”，锦溪吴某某的土地房地产所有证存根记载有“外碓平楼”房屋，四至为“东路，南路，西吴某甲，北周某甲”。1963年，原中井大队仙人岗生产队名下登有土名为“大门前、外碓、外碓后、层下”土地。

1973年，原龙泉市锦溪镇综合厂在龙泉市锦溪镇中锦村桥头地块上创建并开展经营活动。1986年4月锦溪乡政府正式发文任命周某某为该厂副厂长，并与之签订承包合同。1990年11月锦溪镇政府、锦溪镇经济联社将该厂承包给杨某某、朱某某生产经营。1992年5月，龙泉市实施“撤区扩镇并乡”行政区划改革，该厂财产被移交给第三人。现该厂占地面积2509.33平方米，现有简易厂房三幢，总建筑面积2042.85平方米，其中两幢框架结构办公楼建筑面积1387.84平方米。申请人诉称，其诉求的土名“外碓、层下、外碓后和大门前”地块就是锦溪综合厂占地。

2015年，在第三人对房屋进行修缮之时，申请人以其系原中井大队仙人岗生产队，该厂坐落于其享有所有权的“大门前、外碓、外碓后、层下”土地上为由，主张该厂所占用土地系其所有，并于2015年11月2日申请人向龙泉市国土资源局提交行政裁决申请书，要求被申请人确认其土名“外碓、层下、外碓后和大门前”的土地享有所有权。2015年12月7日，龙泉市国土资源局立案受理并展开调查。2016年3月，第三人提交行政答辩状，认为争议土地属于锦溪镇范围内的全体农民集体所有，其所有权应由第三人代表全镇农民行使。2016年5月6日，被申请人向申请人发出要求提供合法权属依据通知书。2017年3月9日，龙泉市国土资源局召集双方当事人进行调解无果。2017年3月28日，第三人向龙泉市国土资源局申请缓作处理决定。2017年9月26日，龙泉市国土资源局以案情复杂为由延长办案期限。2018年9月28日，龙泉市国土资源局做出龙土资[2018]68号土地权属争议调查报告及处理意见。2018年10月22日，被申请人作出龙政土决字[2018]1号土地权属争议处理决定书，裁决驳回申请人的申请。申请人不服，向本机关申请行政复议。

上述事实有行政复议申请书、证明及身份证复印件， 土地房产所有证存根（4份）、各生产队田亩土名登记册、行政裁决申请书、土地权属争议案件受理通知书(龙土资争〔2015〕1号)、锦溪镇人民政府行政答辩状、要求申请人补充证据通知书、现场照片及用地图、参加调解人员签到单、关于要求缓作处理决定的申请、关于要求延长土地权属争议案件调查处理意见提交时间的申请、土地权属争议调查报告及处理意见 (龙土资〔2018〕68号)、龙泉市人民政府作出的处理决定书、1985年企业整顿验收情况汇报、关于叶某某等同志任免职务的通知(锦政[86]3号)、关于乡属企业财务人员工作安排问题的通知、龙泉县锦溪乡福利承包合同及公证书、关于叶某甲等同志任职的通知(锦政字[88]6号)、关于锦溪综合厂、锦溪民政福利厂分设问题的意见、调查报告(龙泉县工商行政管理局)、工商企业开业登记申请表及营业执照、锦溪镇综合厂承包合同、龙泉市撤区建镇文件有关材料、证据予以证实。

本机关认为，被申请人受理该案的时间为2015年12月7日，批准延长办案期限的时间为2017年9月26日，最终做出调查报告和处理意见的时间为2018年9月28日，其办案期限超出《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的所规定的期限，程序违法。被申请人的调查及证据材料主要围绕锦溪综合厂的人事任免、财物管理、承办经营等情况，缺少锦溪综合厂所占土地的土地权属证据材料，也无证据体现其已对案涉土地的权源及历史演变进行过调查，且被申请人也未对申请人提交的证据材料进行调查核实。龙泉市国土局出具的调查报告主要围绕我国土地制度的演变进行阐述，未结合锦溪综合厂的实际土地权属情况进行调查推理，导致结论的作出缺乏相应证据支持。该土地权属争议处理决定认定事实不清，证据不足。

综上所述，本案被申请人作出的土地权属争议处理决定事实不清，证据不足，程序违法，为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：

撤销龙泉市人民政府龙政土决字【2018】X号土地权属争议处理决定。

如不服本复议决定，可自收到本决定书之日起十五日内依法向丽水市中级人民法院提起行政诉讼。

2019年2月11日