丽水市人民政府

行政复议决定书

丽政复〔2021〕63号

申请人：戴某某。

被申请人：丽水市自然资源和规划局。

申请人戴某某因不服被申请人丽水市自然资源和规划局于2021年5月28日作出的房屋监测认定结果，于2021年7月12日申请行政复议，本机关依法予以受理。被申请人于2021年7月29日向本机关提交了行政复议答复书及证据材料。因申请人申请听证，故本机关于2021年8月10日组织听证；因双方调解意见差距太大，故本机关未组织调解。本案现已审理终结。

申请人称，1.1953年，申请人父亲戴某其取得张村乌弄吉戴两间平房的《土地房产所有证》，后戴某其于1970年过世，申请人与母亲吕某系该房屋的法定继承人；1992年左右，因房屋年久失修，出现部分坍塌，被相关部门认定为危房，申请人因经济困难陆续对房屋进行修缮并一直由申请人与母亲居住，直至母亲去世。被申请人在房屋监测认定中未参照《丽水市中心城区房屋征收监测认定暂行办法》第八条规定，在查实被征收房屋原始墙体仍存在的情况下，简单机械地认为申请人未取得审批修缮、以王某某等三人的土地证四至推定申请人上述房屋为空基，否定上述房屋基于合法建造、合法修缮的事实，认定违法建筑明显错误；2.收回宅基地需要经过法定程序，本案不存在宅基地收回的情况，故申请人基于修缮房屋合法取得所有权；3.涉案房屋基于申请人父亲戴某其集体经济组织成员身份获得，在本次征收过程中的合法权益应当予以保护；4.开发区分局系被申请人派出机构，应由被申请人承担法律责任。综上，被申请人作出的房屋监测认定结果事实认定不清、法律适用错误，请求复议机关予以撤销。

被申请人答复称：1.2020年7月2日，被申请人作出《关于丽水南城城中村改造一期（张村村）项目土地上房屋征收补偿安置的通告》（丽土征收[2020]3号），案涉房屋在征收范围内，被申请人于2021年5月20日作出房屋监测拟认定结果，于同月24日送达申请人，于5月28日作出房屋监测认定结果，于6月20日送达申请人，告知其救济权利及途径，认定程序合法；2.经调查，案涉房屋未办理土地证和房产证，1953年《土地房产所有证》证载原老屋面积与测绘报告显示现房屋面积相差巨大，与案涉房屋相邻户的《集体土地建设用地使用证》显示案涉房屋在1992年时为空基，而2002年至2014年的航片图显示案涉房屋曾倒塌，在2013年至2014年期间重新修盖过，申请人母亲改嫁他人并在其他地方审批建房，故被申请人认定案涉房屋为违法新建事实清楚；3.现场泥墙占地面积远高于50年代的土地房屋所有证证载面积，且与建房泥墙材质相比更为粗糙，显然为院落，案涉老房在1992年已经全部坍塌，认定为空基客观真实；4.案涉地块在1992年已标注为空基，且2001年至2002年的正射影像图（卫片）显示该地块无明确的上盖或屋顶，不符合《房屋测量规范》（GBT17986.1-2000）和《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》中关于房屋的属性特征；5.申请人持有的《土地房屋所有证》已自然失效，不具备法律效力；《丽水市中心城区房屋征收监测认定暂行认定办法》与《丽水市经济技术开发区征收集体所有土地房屋监测认定的操作意见（暂行）》非上下位法关系，前者第八条规定丽水经济开发区只是参照执行，被申请人根据后者作出房屋监测认定合法，案涉房屋没有按照现行法律进行审批建设，属于违章建筑，被申请人因此作出的房屋监测认定，适用法律正确。综上，请求复议机关驳回申请人的复议申请。

经审理查明：申请人戴某某系戴某其（已故）和吕某（已故）的儿子，戴某其于1953年办理《土地房产所有证》，证载房产坐落于南明山街道张村村；2018年，因丽水经济开发区张村村城中村改造用地项目建设需要，需征收南明山街道办事处张村行政村（张村村）集体土地，戴某其的房屋位于上述征收范围内；2021年2月，经丽水市城建测绘中心有限公司测量，案涉房屋占地面积74.71㎡，建筑面积146.33㎡；房屋监测认定小组对该房屋进行调查发现，戴某其1953年《土地房产所有证》记载，房屋贰间，面积叁厘；2002年航片图显示戴某其原房屋地块位置上未见房屋，2005年航片图显示上述地块两端出现房屋，2014年航片图显示整个地块均盖上房屋。1992年，与戴某其房屋相邻的王某某、徐某某、付某某办理了《集体土地建设用地使用证》，证内宗地图均登记戴某其原房屋地块位置为空基。2021年5月3日，房屋监测认定小组认为根据1983年现状图显示为菜园（听证会上，被申请人变更为宅基地），结合1992年王某某、徐某某、付某某三户人家土地证四至显示此处为空基，无法认定为合法建筑，并作出拟认定意见，认定戴某其违法新建其他结构建筑面积为146.33㎡，将结果张贴公示，并向申请人送达相关结果；同月28日，房屋监测认定小组作出房屋监测认定结果，与拟认定结果一致，并将相关结果公示和送达申请人。申请人不服，向本机关申请行政复议。

另查明，1.在本机关组织的听证会上，申请人戴某某自述1992年房屋北面泥墙倒塌，屋顶亦倒塌了一半，后屋顶被其拆除，用毛竹、石棉瓦简易搭建用于堆放物品；2003或2004年，其开始在原宅基地重建，先从两边各盖了一层一间，中间空地；2013或2014年，开始在中间空地上建房，连接两边房屋，并加盖第二层；其未在1992年申请办理案涉房屋的集体土地建设用地使用证，在重建房屋亦未办理相关审批手续。

2.经现场勘查，案涉房屋仍能看出少部分老墙体存在。

上述事实有行政复议申请书、行政复议答复书、《征收土地预公告》（丽土征预[2018]第24号）、《征收土地方案公告》（[2018]第8号）、《关于丽土预征[2018]第24号<丽水经济技术开发区张村村城中村改造项目>项目名称更正的通告》、《关于丽水南城城中村改造一期（张村村）项目集体土地上房屋征收补偿安置的通告》（丽土征收[2020]3号）、征收红线图、戴某其《土地房产所有证》、丽市集建（92）字第28759号《集体土地建设用地使用证》、丽市集建（92）字第29889号《集体土地建设用地使用证》、丽市集建（92）房字第29899号《集体土地建设用地使用证》、付某某、徐某某地籍档案查询单、徐某某单位（个人）建房用地补办申请表、1983年的现状图、房屋建筑面积测绘报告、房屋监测拟认定结果公示及送达文本、房屋监测认定结果公示及送达文本、照片、航片图（2002、2005、2007、2013、2014年）、证明、居民医学死亡证明书、听证笔录、《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》（丽政发[2019]32号）、《丽水经济开发区征收集体所有土地房屋监测认定的操作意见（暂行）》（丽经开〔2019〕60号）、《丽水经济开发区农民占用集体土地违法建住宅处理细则（试行）》（丽经开[2018]85号）等证据、材料证实。

本机关认为，首先，《丽水市人民政府办公室关于理顺市区征收工作体制明确部门职责的意见》（丽政办发〔2018〕53号）规定，“市本级、莲都区政府、丽水开发区管委会要成立房屋征收监测认定小组、土地征收地类权属认定小组、违法用地违法建设认定处理小组等工作机构，其中，房屋征收监测认定小组负责各自管理范围内的被征收房屋面积、用途、结构、权属认定日常工作，由征收部门牵头，国土资源部门出具结果……”，并在原市国土局（即现被申请人）的职责中亦明确规定了“……配合开展房屋监测认定工作，出具被征收房屋的结构、面积、用途、权属等监测认定结果……”，根据该规定，应由被申请人出具房屋监测认定结果，现本案中系以被申请人开发区分局名义出具，鉴于开发区分局系被申请人派出机构，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”的规定，被申请人主体适格。

其次，《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》第2.1项规定：房屋及组成，指人工建造，能够遮风避雨并供人居住、工作、娱乐、储藏物品、纪念或进行其他活动的空间场所，一般由基础、墙、门、窗、柱、梁和屋顶等具有承重和围护作用为主要构件组成的永久性建筑；……；《房屋测量规范》（GBT17986.1-2000）第8.1.2规定，房屋建筑面积系指房屋外墙（柱）勒脚以上各层的外围水平投影面积，包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等，且具备有上盖，结构牢固，层高2.2m以上（含2.2m）的户外建筑。由上述规定可知，房屋屋顶（或上盖）系构成房屋主体结构要素之一，属于测算房屋建筑面积的必备要件。涉及本案，根据被申请人提供的1992年王某某、徐某某、付某某的《集体土地建设用地使用证》四至均显示案涉房屋位置为空基、航片图证明2002年案涉地块并无具有上盖的建筑物存在，申请人亦承认1992年房屋北面泥墙倒塌，屋顶亦倒塌一半，后屋顶被其拆除，直至2003年、2004年才开始建房，本机关认为即使案涉地块有少部分老墙体存在，但房屋主体结构基本灭失的事实可予以确认。

最后，根据《浙江省城乡规划条例》第三十八条第一款规定，“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”；《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，“本规定所称的违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物……”；《丽水经济开发区农民占用集体土地违法建住宅处理细则（试行）》第五条第（一）项规定，未取得《建设工程规划许可证》《乡村建设规划许可证》和《村镇规划建设许可证》的规定进行建设，属于本细则所称的违法建设。本案中，案涉原房屋倒塌后虽尚有少量老墙体存在，但因主体结构已经坍塌，申请人未办理《乡村建设规划许可证》等相关审批手续，擅自在原房屋位置上建造二层房屋应认定重新建造房屋行为而非申请人方主张的房屋修缮行为，故根据上述规定属于违法建筑，被申请人据此作出认定违法新建其他结构建筑面积146.33㎡的房屋监测认定结果依据充分。

至于申请人主张案涉房屋符合《丽水市中心城区房屋征收监测认定暂行办法》第四条第（一）项规定“1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》颁布施行前占地建房至今未改、扩建或翻建的，经查证属实的，确认为合法用地，面积、用途、结构按实际认定；……由于年久失修，部分倒塌后，未经审批进行拆、改、扩建的，经现场勘测，尚有部分房屋基础、墙体存在或查阅地形图标注，或能提供相关权属资料的，按历史性房屋结合地形图标准的面积、用途、结构进行认定，如地形图标注为简易结构或猪栏、牛栏、灰铺、仓库等内容的按生产用房认定”情况，根据第八条“丽水市莲都区其他区域（含丽水经济技术开发区）可以参照执行本暂行办法”规定，申请人房屋亦可以适用《丽水市中心城区房屋征收监测认定暂行办法》第四条第（一）项予以认定。

对此，本机关认为，申请人对其房屋于1992年倒塌的事实并无争议；因其房屋倒塌后仅存留部分围墙，原合法房屋大部分已经或基本灭失，而非属部分倒塌情形；申请人又于十余年后才部分重建，又再间隔十余年后建成现存房屋，即使现有房屋留存有原房屋旧泥墙，其行为亦不再是对原合法建筑的拆、改、扩建行为，实属在空基上重新建设的行为，即使按申请人主张适用该规定，被申请人将其认定为违法建筑亦无不妥，且《丽水经济技术开发区征收集体所有土地房屋监测认定的操作意见（暂行）》第二条已明确规定“丽水经济技术开发区范围内征收集体所有土地上房屋需要开展房屋监测认定的，适用本意见”，故被申请人适用后者并无不当。

申请人还主张因申请人方已经于1953年办理《土地房产所有证》，虽然房屋出现倒塌，但因宅基地未经法定程序收回，故申请人基于修缮房屋合法取得所有权。

本机关认为，现在证据确实不能证明申请人户的该房屋宅基地已被集体收回；但申请人户享有宅基地使用权并不能直接证明申请人在该宅基地上实施的建设行为和建造的房屋均合法；根据土地管理和城乡规划法律相关规定，我国实行土地、房屋用途管制，当事人即使在自己的宅基地上建造房屋，亦应依法取得审批许可；本案申请人在该宅基地上的原合法房屋实际已经灭失，现有建筑明显属于其未经审批实施建设的结果，而非申请人所称房屋修缮，其即使有所有权，但不能认定其房屋属于合法建筑，故申请人该主张依据不足。

综上，被申请人作出的房屋监测认定结果事实清楚、证据确凿、依据正确，其又对拟认定结果、认定结果分别进行公示、送达，保障了申请人陈述、申辩的权利，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定如下:

维持被申请人丽水市自然资源和规划局于2021年5月28日作出的房屋监测认定结果。

申请人如不服本复议决定，可自收到本决定书之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。

2021年9月6日