丽水市人民政府

行政复议决定书

丽政复〔2021〕83号

申请人：龙泉市锦溪镇某某村第九村民小组。

申请人：龙泉市锦溪镇某某村第十村民小组。

被申请人：龙泉市人民政府。

第三人：龙泉市锦溪镇人民政府。

申请人请求撤销被申请人龙泉市人民政府于2021年8月5日作出的龙政裁决字〔2021〕1号土地权属争议处理决定书，并确认坐落于龙泉市锦溪镇某某村土名为外堆、层下、外堆后、大门前的土地归申请人所有，于2021年8月26日向本机关申请行政复议。经审查，申请符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，本机关于同年8月30日决定受理。被申请人于同年9月8日提交行政复议答复书及证据材料。本机关于2021年10月9日组织听证并进行调解，调解未果。本案现已审结。

二申请人共同称：在上世纪五十年代土改期间，经土地登记部门确定土名为“外堆后”的土地给申请人小组成员吴某某，确定土名为“外堆上”的土地给申请人小组成员蒋某某。1962年《农村人民公社工作条例》颁布以后，龙泉市锦溪镇人民公社根据该条例第二十三条规定，将生产队范围内的土地都归生产队所有，对属于各生产队的土地进行权属登记，并制作了各生产队田亩土名登记册，该登记册中明确记载包括土名为外堆、层下、外堆后、大门前的土地均归申请人所有。当时申请人所在生产队称仙人岗生产队，该生产队分为“田亩土名登记册”中的金水队和先森队，分别是申请人某某村第九村民小组和第十村民小组。之后，锦溪人民公社利用一级所有者和一级政权组织的名义强占了上述属于申请人所有的土地，并创建综合厂用于经营木地砖、木材加工等业务。后来，该厂由他人承包经营直至2010年后进入歇业状态。2015年，申请人得知第三人将要在上述土地上建造办公楼的情况，于同年11月2日向被申请人申请要求确认涉案土地归申请人所有。被申请人于2018年10月22日作出龙政土决字〔2018〕1号《土地权属争议处理决定书》，丽水市人民政府复议审理后于2019年2月11日撤销该决定。被申请人拒不重新作出决定，申请人再次提出裁决申请，被申请人作出龙政裁决字〔2021〕1号《土地权属争议处理决定书》。申请人不服，理由：首先，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，若裁定涉案土地属于第三人所有，必须提供证据证明与申请人签订过用地协议、曾购买或者补偿过申请人或取得过相关批准。而第三人并未提供任何证据证明其曾履行过上述程序，也未提供其他能够证明土地归其所有的相关证据。所以，被申请人简单以原综合厂是第三人建造并长期使用为由认定涉案土地归属于第三人是完全没有任何事实和法律依据，应当予以撤销。其次，根据第三人提供的《龙泉县锦旗人民公社大搞林产化工综合利用山区资源》等书面证明，均无法确定在1958年前在涉案土地争议地块建有林产化工厂，更无法证明当时该地块全部用于建设林产化工厂，在事实不清的情况下机械适用法律规定作出裁决，属于明显不当。最后，被申请人在作出涉案裁决之前，未按照《浙江省行政程序办法》的规定充分保证申请人的合法权益，存在重大程序违法，应当予以撤销。

被申请人答复称：一、本案基本事实清楚。1958年前，第三人锦溪镇人民政府（锦旗人民公社）因创办林产化工厂（现综合厂）需要，使用了案涉土地。根据第三人龙泉市锦溪镇人民政府提交的《龙泉县锦旗人民公社大搞林产化工综合利用山区资源》《遍地化工厂 草木皆是宝》等证据可以证实当时的锦旗人民公社林产化工厂（现综合厂）于1958年前就已实际建造，申请人在调解会上亦认可综合厂从建造之初至今属同一地块，未出现地址变迁的事实，已足以证实第三人占用案涉地块的时间早于一九六二年九月《六十条》公布以前。1963年，《各生产队田亩土名登记册》将土名为外碓、层下、外碓后、大门前的土地登记为申请人所有。土地使用权登记时间为1963年，晚于锦旗人民公社林产化工厂的建造时间，即该登记行为发生时案涉地块上已经有建筑物存在，而登记册仅对可耕种、可利用、没有任何建筑物的土地进行确权，不应涉及已有建筑物的土地。因此，该登记册不能作为申请人对综合厂用地要求确权的依据。1979年全国实施土地家庭联产承包责任制对土地以家庭为单位进行重新分配承包时，并没有将综合厂用地退耕恢复原状列入申请人家庭联产承包分配，综合厂在第三人的主导下从事企业生产经营和管理至今已长达65周年。因此，1962年前林产化工厂使用的原农民集体土地迄今没有退给农民集体的事实清楚。二、适用法律正确。本案事实符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定的属于国家所有的情形，被申请人根据该规定作出决定案涉土地所有权属于国家所有，适用法律依据正确。三、申请人申请书中提及“根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，若裁定案涉土地属于第三人所有，必须有其提供证据证明与申请人签订过用地协议……”适用该法律规定的前提是《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的土地。本案中，被申请人决定认定的占地时间为1958年前，案涉地块确权不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定。综上，被申请人作出的龙政裁决字〔2021〕1号土地权属争议处理决定正确。

第三人未提交书面答辩意见，其在听证会上称：锦溪镇综合厂最早的时候叫锦溪区林产化工厂，建立在1957年至1959年之间，无论综合厂的名称如何改变，但始终没有变的是综合厂都由政府进行主导经营和管理，申请人对此事实一直没有异议。故，1962年前已经被林产化工厂占有的土地且没有退给农民集体的应属于国家所有，被申请人根据相关法律作出的决定正确。

经审理查明：1952年，吴某某的土地房地产所有证存根中记载有“外碓后”地块；蒋某某的土地房产所有证存根中记载有“外碓上”地块。1963年，原中井大队仙人岗生产队名下登有土名为“大门前、外碓、外碓后、层下”土地。上世纪五十年代末，锦旗人民公社在溪边后碓地块上开办了林产化工厂。1973年，在龙泉市锦溪镇某某村桥头地块上投资创办原锦溪综合厂并开展经营管理。后增建了锦溪民政福利厂，与综合厂实行“两厂一套班子”的管理模式。1988年2月29日两厂分设，锦溪民政福利厂迁至原省公安厅档案馆生产。1992年5月，龙泉市实施“撤区扩镇并乡”行政区划改革，其该综合厂财产被移交给第三人。该厂现占地面积2509.33平方米、建筑占地面积1136.19平方米。

2015年，申请人得知第三人将对厂房进行修缮，便以该厂坐落于其享有所有权的“大门前、外碓、外碓后、层下”土地上为由主张该厂所占用土地归其所有，于2015年11月2日向原龙泉市国土资源局提交土地裁决申请书。2015年12月7日，原龙泉市国土资源局立案受理，被申请人龙泉市人民政府于2018年10月22日作出龙政土决字〔2018〕1号土地权属争议处理决定书，决定驳回申请人的申请。2018年12月11日，申请人向丽水市人民政府申请行政复议，丽水市人民政府于2019年2月11日作出丽政复〔2018〕90号行政复议决定，撤销该土地权属争议处理决定。

2020年11月2日，申请人以《各生产队田亩土名登记册》登记的“大门前、外碓、外碓后、层下”土地应确认其所有为由，通过邮寄方式再次申请裁决土地权属争议，龙泉市人民政府于2020年11月3日收到土地裁决申请书，龙泉市自然资源和规划局于2021年1月5日收文，于同年1月14日立案受理。2021年4月26日，第三人提交行政答辩状，认为争议土地属于国家所有。龙泉市自然资源和规划局于同年6月23日以案情复杂为由决定延长办案期限至2021年8月6日，2021年 7月28日作出土地权属争议调查报告及处理意见，同年8月4日召集当事人进行调解未达成协议。被申请人于2021年8月5日作出龙政裁决字〔2021〕1号土地权属争议处理决定：综合厂所占用的土地所有权属于国家所有。申请人不服，向本机关申请行政复议。

另查明，在听证会上，经本机关确认，各方当事人对原综合厂是在原林产化工厂地块上创建的事实无异议；申请人明确其虽要求确认土名为外堆、层下、外堆后、大门前的土地归其所有，但实际主张的即为本案原综合厂现占用范围内的土地归其所有。

上述事实有行政复议申请书、行政复议答复书、听证笔录、身份证复印件、土地房产所有证存根（2份）、水田垅征地协议、各生产队田亩土名登记册、行政裁决申请书、土地权属争议案件受理通知书、锦溪镇人民政府行政答辩状、龙泉市人民政府作出的土地权属争议处理决定书、现场照片及锦溪镇综合厂用地红线图、调解通知书、调解会签到单、调解会笔录、延期审理决定书及发文稿、关于锦溪镇综合厂不动产产权的调查报告及处理意见、1985年企业整顿验收情况汇报及企业整顿验收合格的通知、任免职务文件（4份）、关于乡属企业财务人员工作安排问题的通知、龙泉县锦溪乡福利承包合同及公证书、企业章程、工商部门的调查报告及房产和固定资产使用证明、龙泉市撤区扩镇并乡资产移交清册、锦溪镇综合厂承包合同、锦溪镇综合厂情况说明、询问笔录5份、《龙泉县锦旗人民公社大搞林产化工综合利用山区资源》文件、“遍地化工厂、草木皆是宝”交流材料、龙泉县商业局农业产品采购批发站五八年工作总、“我们是怎样发展林化工厂”汇报材料、“关于锦溪综合厂、锦溪民政福利厂分设问题的意见”、关于扩建林化工厂要求供应物资设备的报告等证据予以证实。

本机关认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”被申请人作为县级人民政府，具有处理本案土地权属争议的职权。本案中，现综合厂的厂址即系上世纪五十年代末创办的林产化工厂所在地，原林产化工厂曾先后改名为综合厂和民政福利厂；申请人虽主张该厂所占用土地原属其所有，但没有证据证明1962年以后该厂仍有占用申请人土地的情况；由于时间过于久远，以及档案保管等原因，导致被申请人亦无法查明该厂占用土地的变动情况，其根据该地块长期由原综合厂（现由第三人）占用、管理、使用的现状以及申请人在2015年前均未提出异议等事实，本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定决定该土地所有权属于国家所有并无不当。申请人主张被申请人“未按照《浙江省行政程序办法》的规定充分保证申请人的合法权益，存在重大程序违法”，但申请人未明确被申请人存在的重大违法之处，而本案作为土地权属争议案件，被申请人的处理程序亦基本符合《土地权属争议调查处理办法》等规定，故本机关对申请人的上述意见不予采纳。综上，申请人请求撤销被申请人作出的处理决定，本机关不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定决定如下：

维持龙泉市人民政府于2021年8月5日作出的龙政裁决字〔2021〕1号土地权属争议处理决定。

如不服本复议决定，可自收到本决定书之日起十五日内依法向丽水市中级人民法院提起行政诉讼。

2021年10月19日